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inglés al italiano: Overcoming of Multilevel Theory, within relationships among Europe, Member States and subnational levels of government General field: Ciencias sociales Detailed field: Gobierno / Política
Texto de origen - inglés Il superamento della Multilevel Theory nei rapporti tra l’Europa, gli Stati membri e i livelli di governo sub-statale
Antonio Cantaro, Università degli Studi di Urbino
SOMMARIO. 1. Rivoluzione. 2. Brusco risveglio. 3. Giurisprudenza della crisi. 4. Ribelli senza causa? 5. Il disordine europeo. 6 Poteri costituenti. 7. Dogmatiche del conflitto e“grande stile”.
Ciò a cui aspirate, come rivoluzionari,
è un padrone. L’avrete.
J. LACAN
Rivoluzione
1.1. Il titolo della relazione assegnatami suggerisce prudentemente che io mi occupi del “superamento” della Multilevel Theory. Non sono notoriamente una persona prudente. Nel contributo che consegnerò agli atti del Convegno ho sviluppato un doppio tema: l’ascesa e il declino del paradigma multilivello.
L’ascesa del paradigma, un paradigma vissuto dai suoi ideatori come “rivoluzionario”, si spiega con un duplice ordine di ragioni.
Da una parte, la sua straordinaria consonanza con l’ideologia dell’Unione, con quel mix di “massimalismo giuridico” e di “minimalismo politico” che ‘prescrive’ che la sempre più stretta integrazione normativa degli ordinamenti che compongono lo “spazio europeo” abbia come suo contraltare una debole integrazione politica e istituzionale.
Dall’altra, la sua altrettanto straordinaria consonanza con la domanda della scienza giuridica di disporre di una dogmatica che dia compiutamente conto della reciproca apertura normativa degli ordinamenti presenti nello spazio europeo, di una dogmatica idonea a superare limiti ed aporie dei paradigmi monista, dualista e pluralista con i quali essa ha a lungo inquadrato i rapporti tra ordinamenti giuridici .
1.2. La fortuna del paradigma multilivello sta tutta qui. E questo qui non è poco.
Per circa un ventennio, a partire da Maastricht, l’establishment e i giuristi di tutte le discipline hanno rappresentato l’ordinamento europeo come un vero e proprio ordinamento costituzionale. Un ordinamento unitario, benché normativamente pluralista e privo, dunque, di quel carattere dell’esclusività che una consolidata tradizione riteneva assolutamente necessario per esservi un vero ordinamento.
Il declino del paradigma multilivello, sul quale oggi richiamerò la vostra attenzione, ci restituisce un’Unione preda di un disordine costituzionale che è davanti agli occhi di tutti. E che lascia la scienza giuridica “orfana” di una sofisticata dogmatica dell’“essere” e del “dover essere” dell’ordinamento integrato.
Una perdita che sarebbe grave sottovalutare e che esige di essere seriamente ‘elaborata’, ove si voglia apprestare una nuova dogmatica all’altezza del diritto della crisi. Una dogmatica del conflitto che prenda atto che la crisi costituzionale dell’Unione non va imputata al “destino cinico e baro”, ma è il portato delle diverse e conflittuali fonti di legittimazione alle quali ‘rispondono’, nel mondo globalizzato, gli ordinamenti contemporanei e i processi decisionali pubblici .
Brusco risveglio
2.1. Pernice ha ideato la sua costruzione ben prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona . In un suo specifico contributo a commento di questo, dall’ottimistico titolo Costituzionalismo multilivello in azione , ne ha rivendicato perspicuità analitica, natura dinamica, perdurante capacità di disciplinare il “processo” di costituzionalizzazione dell’Europa.
Ma oggi, il problema con tutta evidenza è quello degli sviluppi successivi a Lisbona, della tenuta descrittiva e normativa del paradigma rispetto ad un diritto della crisi che ha fatto venire allo scoperto la fragilità dell’architettura costituzionale dell’Unione, la sua accresciuta asimmetricità , l’assenza di un locus e di un modus decidendi in grado di far fronte, sulla base delle regole codificate nei Trattati, al governo delle emergenze .
Basta, in proposito, sfogliare la copiosa pubblicistica sul vero e proprio terremoto determinato dalla crisi dei debiti sovrani e dell’euro sul vecchio assetto della governance economica. Anche se ancora parte della letteratura, per carità di patria e comprensibile imbarazzo, sorvola sulle “promesse non mantenute” del paradigma multilivello e sulle profonde cesure introdotte dal nuovo assetto. A cominciare dalla macroscopica “rottura” della sua base giuridica, largamente al di fuori del diritto dell’Unione e malamente ricondotta ad esso con successivi interventi chirurgici.
2.2. Nessuna delle “promesse” della dogmatica multilivello è, nell’attuale contesto, mantenuta.
L’integrazione cooperativa tra Unione, Stati membri e istituzioni sub-statali cede il passo ad un’integrazione coercitiva, di stampo managerial-tecnocratico , guidata da uno degli Stati membri (la Germania) e dalla Troika (Commissione europea, Banca centrale e Fondo monetario internazionale) sulla base di vincoli quantitativi ed automatici posti a tutela dell’unico “valore” - quello della stabilità - al centro dell’agenda europea dell’ultimo decennio .
La tutela pluri-ordinamentale dei diritti lungi dall’accrescere garanzie e contenuti della cittadinanza, è continuamente esposta nel campo delle prestazioni sociali a declinazioni restrittive in nome dei superiori vincoli di bilancio, mentre nel campo dei diritti sociali collettivi e delle relazioni industriali i “bilanciamenti” agiscono unilateralmente a vantaggio delle libertà d’impresa, legittimando giuridicamente quelle “riforme strutturali” che, nel frattempo, vengono codificate negli ordinamenti degli Stati meno virtuosi .
Ma il piano dove il disordine costituzionale è virtualmente più lacerante è quello, cruciale, dell’unità dell’ordinamento giuridico. “Promessa” che alla luce di alcune decisioni di autorevoli Corti europee è sempre meno un postulato certo: il principio del mutuo riconoscimento di autorità costituzionale tra gli ordinamenti presenti nello spazio europeo, il cuore del paradigma multilivello, non è più il presupposto indiscusso della giurisprudenza della crisi.
Paradigmatico, in questo senso, è l’approccio che emerge dalla decisione del Tribunale Costituzionale Federale tedesco in ordine alla legittimità del piano di interventi della Bce, il programma di “Operazioni Definitive Monetarie (ODM). Un approccio tutt’altro che isolato, uno sviluppo di assunti presenti già nel Lissabon Urteil , la cui influenza si era fatta sentire anche in altre giurisprudenze costituzionali. Vale la pena soffermarvisi.
Giurisprudenza della crisi
3.1. Con ordinanza 14 gennaio 2014 il Tribunale Costituzionale Federale ha effettuato un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, prospettando la contrarietà ai principi della propria giurisprudenza del programma di “Operazioni Definitive Monetarie” (“ODM”), annunciato dal Presidente della BCE il 6 settembre 2012. Gli acquisti di titoli di Stato dei paesi in difficoltà, potrebbero, secondo il Tribunale, esporre la BCE al rischio di perdite, le quali ricadendo sui governi degli Stati membri azionisti rischiano di provocare oneri a carico del bilancio dello Stato non previamente approvati dall’organo parlamentare. Il TCF ha ritenuto, infatti, che il programma di ODM non è uno strumento di politica monetaria, rientrante nelle competenze della BCE, ma uno strumento di politica economica. Gli acquisti di titoli di stato nel mercato secondario svolgerebbero un ruolo equivalente alle misure di assistenza del Meccanismo europeo di stabilità (MES) e violerebbero, pertanto, la ratio su cui si fonda il divieto di finanziamenti di cui all’art. 123 TFUE. Secondo il TCF le ODM sarebbero in maniera manifesta atti emanati “ultra vires”; come tali non applicabili dalle istituzioni tedesche in quanto la loro adozione comporterebbe una illegittima interferenza sul diritto di voto dei ricorrenti.
Su questa base, il TCF ha chiesto alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulla corretta interpretazione delle disposizioni di diritto dell’UE, “suggerendo” la risposta ritenuta corretta. Secondo il TCF l'unico modo per salvare la legittimità delle ODM sarebbe darne una interpretazione restrittiva, escludendo che i titoli di stato possano essere acquistati per importi illimitati, condurre ad una riduzione del debito di determinati Stati membri, alterare in maniera significativa l’andamento dei prezzi.
3.2. Il ricorso al rinvio pregiudiziale può essere letto come un atto di formale deferenza del Tribunale nei confronti della Corte di giustizia, una manifestazione di “tolleranza costituzionale”, di dialogo e collaborazione, di apertura e armonia, di fiducia nella “cooperazione multilivello” delle Corti europee. Ma la sostanza delle affermazioni contenute nella decisione, al di là degli esiti incerti del confronto con la Corte di giustizia (un probabile “compromesso dilatorio”), vanno in tutt’altra direzione.
Il Tribunale costituzionale tedesco ha, di fatto, rivendicato il ruolo di arbitro finale circa l'estensione delle competenze dell'Unione, sopratutto nel momento in cui ha sottolineato che l’intervento preannunciato dalla BCE potrebbe incidere anche sul principio dell’identità costituzionale nazionale ricavabile dall’art. 79(3) GG., il cui rispetto, a partire dal Lissabon Urteil, rappresenta un ulteriore parametro di validità degli atti dell’UE. Secondo il TCF, le ODM potrebbero, infatti, comportare significative perdite per BCE e quindi per la Bundesbank, finendo così per creare oneri tali da limitare l’autonomia decisionale del Bundestag in materia di bilancio che costituisce un elemento portante dell’identità costituzionale della Germania.
Un messaggio assai poco cooperativo, come inequivocabilmente si evince dall’ulteriore precisazione che il TCF assume l’interpretazione offerta dalla Corte di Giustizia nell’ambito di una decisione ex art. 267 TUFE come una mera base di partenza, riservandosi di determinare il nucleo dell’identità costituzionale e di verificare se un determinato atto viola o meno tale nucleo. Il controllo sull’identità costituzionale ex art. 79 GG ha, infatti, precisato, il TCF è diverso dal controllo sull’identità nazionale garantita dall’art. 4(2) TUE. Mentre l’art. 4(2) TUE stabilisce un principio che può essere oggetto di bilanciamento con altri interessi protetti dal diritto dell’UE, la tutela del nucleo dell’identità costituzionale garantita dall’art. 79(3) GG non può essere bilanciata con altri interessi ed è rimessa in via esclusiva al TCF. Lasciando chiaramente trasparire che, laddove la Corte di Giustizia non dichiarasse le ODM atti ultra vires, il TCF utilizzerebbe il controllo sul rispetto dell’identità costituzionale per dichiarare tali atti non applicabili in Germania.
Ribelli senza causa?
4.1. Invece di sottolineare la responsabilità congiunta delle Corti, l’ordinanza del Tribunale Costituzionale insiste sulle differenze. Ciò ha suscitato numerose riserve tra gli osservatori. Ma sono le aspre e serrate obiezioni avanzate da Franz Mayer, uno dei pionieri del costituzionalismo multilivello, a restituire meglio di qualsiasi altro commento la portata della sfida. La posta in gioco è la tenuta del paradigma multilivello.
Una posta dogmatica. La perdurante capacità del paradigma di tenere insieme pluralismo normativo, unità, certezza e legalità dell’ordinamento giuridico europeo. Una posta costituzionale. Fissare il locus decidendi della crisi, le istituzioni legittimate a governare l’emergenza, tracciare una chiara actio finium regundorum tra ciò che è di competenza della rappresentanza parlamentare e dei governi, ciò che è di competenza di istituzioni indipendenti e tecnocratiche, ciò che è di competenza della giurisdizione.
Nella lunga analisi critica pubblicata dal German law Journal , Mayer prova a smontare incoerenze, contraddizioni, fragilità logiche, forzature e buchi nella trama della “narrazione” apprestata dall’ordinanza.
Il cuore giuridico dell’appassionata ‘replica’ è che “se ogni Corte nazionale potesse far valere la ‘sua’ interpretazione del diritto EU, questo si dissolverebbe in 29 interpretazioni diverse e la sua effettività si arresterebbe ai confini nazionali”. Il controllo ultra vires e l’identità costituzionale declinate unilateralmente come limite nazionale al diritto comunitario mettono a rischio - sottolinea Mayer - l’unità legale dell’Unione e aprono all’abuso: se tutte le altre Corti Supreme assumessero la stessa posizione, il diritto dell’Unione diventerebbe un ordinamento giuridico pick and chose (“prendi a tua scelta”).
Il cuore costituzionale della ‘replica’ di Mayer è che, intervenendo nell’euro-crisi, ad oltrepassare i limiti delle sue competenze e conoscenze non è stata la Banca centrale europea, bensì la Corte costituzionale tedesca che dietro lo schermo di argomenti legali entra nel campo di gioco delle banche centrali”, rivendicando un potere di influenza e di intervento sull’economia europea.
4.2. Mayer si chiede, sin dall’incipit del suo contributo, se i giudici del Tribunale costituzionale siano ribelli senza una causa. La sua conclusiva, evangelica ed ironica, risposta letteraria è che, in realtà, “non sanno ciò che fanno” e che vanno, perciò, perdonati (Luca Capitolo 23 Versetto 34).
Vanno perdonati perché - assai singolare per dei giudici supremi- non conoscono bene la costituzione tedesca. O, quantomeno, hanno dimenticato che i padri fondatori hanno abbracciato l’integrazione europea, a partire dal preambolo del 1949, consapevoli che è “nell’interesse tedesco che gli “interessi tedeschi” non siano percepiti come interessi tedeschi, ma come interessi europei. E hanno, altresì dimenticato, che riconoscendo come principio di diritto costituzionale l’apertura verso il diritto europeo, la Corte costituzionale tedesca ha in passato accettato questa realtà, che gli attuali giudici dovrebbero semplicemente mettere nella pratica.
Conoscendo la sindrome, nelle fasi iniziali, dell’Alzheimer - perdita della memoria a breve - trovo non persuasiva la “diagnosi” di Mayer. Penso, viceversa, che i giudici del Tribunale federale siano sinceramente convinti di battersi “per una giusta causa”. Che essi si sentano legittimamente investiti della funzione di “custodi sovrani” dell’interesse tedesco nello spazio europeo.
Il disordine europeo
5.1. Altrettanto sinceramente convinte di battersi “per una giusta causa” sono le istituzioni sovranazionali e intergovernative dell’Unione (La BCE, la Corte di Giustizia, la Commissione, il Consiglio, il Parlamento europeo), i governi degli Stati membri, i Parlamenti nazionali.
Tutti pensano di essere “custodi”, come ha lungamente predicato la narrazione multilivello di Pernice e Mayer, di interessi legittimi e indisponibili che concorrono a comporre l’interesse europeo. Ma quando tutti insieme queste istituzioni si autorappresentano come “ribelli”, “custodi” di una “giusta causa”, il “bilanciamento” tra le rispettive ragioni implode e a prendere il sopravvento è il dissidio più che il conflitto, il riflesso identitario delle diverse istituzioni più che la mediazione. E’ il disordine costituzionale, come ben sapevano - pur da posizioni antagonistiche - Carl Schmitt e Hans Kelsen.
La Commissione che si erge a “custode” inflessibile della “stabilità finanziaria”, la Corte di Giustizia che si erge a “custode” inflessibile della liberalizzazione integrale dei mercati, la Banca Centrale Europea che si erge a custode inflessibile della “stabilità monetaria”, non sono meno “autistiche” della Corte tedesca che si erge con il Lissabon Urteil a “custode” inflessibile della visione tedesca dell’integrazione europea.
5.2. Non sto difendendo il Tribunale Costituzionale tedesco. Tutt’altro.
Sostengo - questo sì- che il suo “autismo”, così come quello della Commissione, della Corte di Giustizia, della Bce, dei governi nazionali, e il conseguente dissidio su quale sia il locus e il modus decidendi dei conflitti e del governo delle emergenze non è la causa della malattia europea, ma solo la sua manifestazione esteriore. Un grave stato febbrile che non risparmia nessuna delle istituzioni dell’Unione.
Sostengo, altresì, che il farmaco multilivello è oggi la medicina sbagliata, l’antibiotico che amplifica la diffusione del virus. E’ la medicina che non aggredisce le cause del disordine costituzionale.
La sua rappresentazione dell’ordinamento politico e giuridico europeo è, infatti, in larga misura, simpatetica con quell’ideologia liquida che predica che nell’epoca post-nazionale la “sovranità condivisa” è “qua e là”. E, quindi, in definitiva, da nessuna parte.
Una ideologia che, da una parte, alimenta una lotta opaca e distruttiva per la sovranità, un pluralismo dei custodi della costituzione tra istituzioni dimentiche di essere dei poteri costituiti . E, dall’altra, ritarda la messa in forma dei poteri costituenti reali della società europea, la messa in forma di un trasparente e “leale” conflitto per la sovranità.
Poteri costituenti
6.1. Quali sono oggi i poteri costituenti reali? Quale è la natura del loro conflitto? Sono queste le domande che una scienza giuridica all’altezza dei tempi dovrebbe enucleare per porre le basi di una nuova dogmatica.
Un contributo importante, in questa direzione, viene da quella letteratura che, con qualche eccesso di semplificazione, individua due diverse e conflittuali fonti di legittimazione alle quali ‘rispondono’, nel mondo globalizzato, gli ordinamenti contemporanei e i processi decisionali pubblici .
Da una parte, la perdurante legittimazione dei popoli con le loro domande di benessere, di partecipazione, di diritti, codificate nelle costituzionali nazionali dello Stato democratico e sociale. Dall’altra, la sempre più pervasiva legittimazione dei mercati finanziari che subordinano la loro “fiducia” nei confronti degli “Stati debitori” alla “promessa”, che va resa credibile dalla politica fiscale, che i loro crediti verranno onorati in maniera prioritaria rispetto ai “crediti dei cittadini”.
La crisi dei debiti sovrani ha reso manifesta l’esistenza di queste due diverse constituency, rimosse e ignorate dal costituzionalismo multilivello nella fideistica convinzione che la composizione e il “bilanciamento” degli interessi dei poteri costituiti sia l’unica ed esclusiva prestazione a cui deve adempiere una “buona” dogmatica giuridica. L’“ordinanza”, il popolo delle nazioni e il popolo dei mercati, seguirà.
6.2. La radicale diversità di domande che le due constituency reali del mondo globalizzato rivolgono oggi ai poteri pubblici europei mette fuori gioco questa paternalistica dogmatica dell’armonia. L’attuale disordine costituzionale rischia oggi pericolosamente di scivolare in dissidio inconciliabile tra il “popolo dei mercati” ed il “popolo delle nazioni”. Con il primo che chiede, se non saranno soddisfatti i suoi diktat, di mandare in default i Paesi potenzialmente insolventi. Ed il secondo che minaccia la secessione e il ritorno alle monete nazionali.
Un via d’uscita dal dissidio è quella proposta da una dogmatica recente (penso ad alcuni contributi di Pitruzzella e Morrone) che intravede una sostanziale coincidenza degli obiettivi di lungo termine delle due constituency.
E’ un “fatto” - si dice - che oggi le nazioni, per finanziare il loro debito, devono godere della “fiducia” dei mercati e che ciò esige “politiche di consolidamento fiscale” da parte degli “Stati debitori” che implicano pesanti “limitazioni” delle aspettative dei cittadini. Ma - si aggiunge - queste limitazioni sono anche nel loro interesse in quanto la dipendenza degli Stati dai mercati sarebbe ben maggiore se non si mettessero in atto austere politiche di consolidamento fiscali: queste servono anche a controbilanciare il peso dei mercati, a emancipare la politica dalla subordinazione alle loro dinamiche, a fare recuperare ad essa, se non il primato, il ruolo almeno di custode degli interessi nazionali a livello europeo e nei rapporti con gli altri Stati membri .
A questa dogmatica ‘legittimista’ mi pare sfugga che il rispetto degli standard di solvibilità richiesto dai mercati finanziari ha sinora generato un’ulteriore crescita del debito pubblico in palese conflitto con l’interesse nazionale di paesi come l’Italia e con il diritto alla crescita dei popoli europei. L’aspra e radicale contrapposizione di interessi tra la constituency delle nazioni e la constituency dei mercati non può essere pacificata da una dogmatica ‘buonista’.
Dogmatiche del conflitto e “grande stile”
7.1. Il destino dell’Unione è, ovviamente, solo in modesta misura nelle mani di economisti e giuristi. Ma le dogmatiche che aiutano a mettere a tema la sua crisi costituzionale devono essere trasparenti: dogmatiche del conflitto.
La dogmatica del conflitto che qui evochiamo non è una dogmatica disordinata. Ma una dogmatica che, da un lato, prenda realisticamente atto delle confliggenti domande rivolte ai poteri pubblici dal “popolo dei mercati” e dal “popolo delle nazioni” e che, dall’altro, le facciano compiutamente dispiegare nella sfera pubblica.
Non si tratta di “comporre” armoniosamente, alla stregua del costituzionalismo multilivello, le “ragioni normative” dei poteri costituiti, quanto di mettere in forma il conflitto dei poteri costituenti e di rendere ai loro occhi le decisioni prese nella sfera pubblica legali e vincolanti, anche quando contraddicono le “ragioni normative” di cui sono “ontologicamente” portatori.
Le “buone” dogmatiche sono quelle che “mettono in forma il conflitto”. Il locus della decisione può anche essere mobile e provvisorio, ma deve esserci.
Andrebbero fatte studiare nei nostri Corsi di Diritto Costituzionale le pagine che Carl Schmitt nella Dottrina della Costituzione dedica alla Federazione. Il dualismo di “esistenza politica” di questa forma di Stato - osserva Schmitt - è una antinomia ed una contraddizione immanente. Ma questo conflitto sempre aperto e insolubile su chi è il detentore della sovranità è anche la ‘verità interna’ - l’essenza - della Federazione. Il dualismo impedisce, infatti, di sopprimere l’esistenza singola degli Stati membri, così come l’esistenza degli Stati membri non può sopprimere quella della Federazione.
D’altra parte - osserva ancora il giurista tedesco - lo status di ciascuno Stato membro è modificato in relazione agli scopi comuni della Federazione tra una molteplicità di valori, compresi quelli “interni” delle costituzioni degli Stati membri. E questo contribuisce a stabilizzare e omogeneizzare la Federazione, a mantenersi in equilibrio e a continuare ad esistere in quanto tale .
7.2. Dunque, messa in forma del conflitto, riconoscimento del pluralismo delle ragioni, senza annullare la dimensione della decisione sovrana.
Vorrei ricordare, conclusivamente, le illuminanti pagine sul sistema parlamentare di Elias Canetti. Li si svolge, scrive Canetti in Massa e potere, uno “scontro che si compie in molteplici modi”, persino “con la minaccia, l’oltraggio, l’eccitazione fisica”, ma che alla fine attraverso la votazione “rimane determinante come il momento in cui davvero ci si misura”, si prende una decisione, sia pur provvisoria e reversibile, che viene accettata dagli sconfitti come legale e vincolante.
“ Nessuno ha mai creduto davvero - osserva lo scrittore bulgaro - che l’opinione del maggior numero in una votazione sia ( ) anche la più saggia. Volontà contro volontà, come in guerra, a ciascuna delle due volontà si accompagna la convinzione del proprio maggiore diritto e della propria ragionevolezza (…). L’avversario, battuto nella votazione, non si rassegna affatto poiché ora improvvisamente non crede più nel suo diritto; egli si limita piuttosto a dichiararsi sconfitto” .
Dogmatica del conflitto, dogmatica della decisione sovrana. In fondo, si tratta semplicemente di riabilitare il “grande stile”. (vedi titolo, differente traduzione)
Traducción - italiano Overcoming of Multilevel Theory, within relationships among Europe, Member States and subnational levels of government
Antonio Cantaro, University of Urbino
HEADLINES. 1. Revolution. 2. Sudden awakening. 3. Jurisprudence of Crisis. 4. Rebels without a cause? 5. The European disorder. 6. Constituent powers. 7. Doctrine of the conflict and “great style”.
What you aspire to as revolutionaries
is a master. You will have one.
LACAN J.
Revolution
1.1. The title of the assigned report cautiously suggests that I am addressing the “overcoming” of Multilevel Theory. However, I am known among my peers for not being prudent. In this essay, later delivered to the Conference records, I developed a double theme: the ascent and the decline of the multilevel paradigm.
The ascent of the paradigm, considered “revolutionary” by its creators, has been explained by two distinct types of reason.
On the one hand, its extraordinary harmony with the ideology of the Union includes a mix of “judicial maximalism” and “political minimalism” . Being part of the “European area”, this mix ‘prescribes’ that the closer and closer regulatory integration of legal systems also results in a counterpart which is a weak institutional and political integration.
On the other hand, its equally extraordinary harmony with the legal science’s request that dispose of a doctrine in such that it 1) fully responds to the reciprocal regulatory opening of legal systems that belong to the European area, and 2) is able to overcome limitations and quandaries of the monist, dualist and pluralist paradigm with whom it has for a long time contextualized the correlation between legal systems.
1.2 The fortune of the multilevel paradigm is all in here. And this ‘here’ is not irrelevant.
For about 20 years, starting from Maastricht, the Establishment and jurists of all disciplines have represented the European system as a real constitutional system. A unitary system although legally pluralist and therefore deprived of that character of exclusivity that a consolidated tradition strongly required in order to consider it a real system.
Today I would like to draw your attention to the multilevel paradigm decline, giving us back a Union in the grip of an unquestionable constitutional disorder. This decline also leads the legal science to be “orphan” of a sophisticated doctrine of the “being” and the “must be” of the integrated legal system.
No one should underestimate this loss, demanding seriousness to be ‘elaborated’, if a new doctrine equal to the law of crisis has to be prepared.
A doctrine of the conflict which could acknowledge that the constitutional crisis of the Union should not to be ascribed to a “cynical and deceitful destiny”. Rather, the doctrine can be a result of different and conflictual sources of legitimacy to which, in the globalized world, ‘respond’: contemporary systems and public decisional processes .
Sudden awakening
2.1. Pernice devised his construction even before the Treaty of Lisbon came into force. One of his specific contributions, as a comment on the Treaty, whose optimistic title is Multilevel Constitutionalism in Action , he has claimed analytical perspicuity, dynamic nature and persisting capability to discipline the “process” of constitutionalization of the Union.
However, currently, the problem clearly lies on developments subsequent to the Lisbon Treaty and on the lasting descriptive and normative character of the paradigm, in spite of a law of crisis uncovering: 1) architectural weaknesses of the constitutional Union, 2) its increased asymmetry , 3) the lack of a locus decidendi as well as of a modus decidendi able to tackle the government of emergencies , on the basis of codified rules of Treaties.
In this regard, it is enough to look through copious publications above the veritable havoc determined by the sovereign debt crisis and the euro during the old economic governance framework. Even if still part of the literature, for the sense of compassion towards the nation or for justifiable embarrassment, omit “unkept promises” of the multilevel paradigm and deep hiatuses originated in the new framework. Starting from the macroscopic “rift” of its legal basis, largely beyond the law of the Union and badly carried back with subsequent major operations.
2.2. None of the “promises” of the multilevel doctrine has been kept, in the current context.
The cooperative integration among Union, Member States and subnational institutions gives way to a coercive integration of managerial-technocratic hallmark, led by one of the Member States (Germany) and by Troika (European Commission, Central Bank and International Monetary Fund) in light of quantitative and automatic bonds established to protect the unique “value” – the stability – at the core of the European agenda for the last decade .
The multilevel system of rights protection far from enhancing guarantees and contents related to citizenship, in respect of social benefits is continuously exposed to restrictive variation, on behalf of more important budgetary constraints. Whilst regarding collective social rights and industrial relationships, “balancing” unilaterally acts for the free enterprise’s benefit, legitimating those “structural reforms” that, meanwhile, are codified in the system of less virtuous States .
Nevertheless, the crucial unity of the legal system is where the constitutional disorder is, figuratively, more damaging. “Promise” that, in the light of some authoritative European Court decisions, is an increasingly uncertain postulate: the principle of mutual recognition of constitutional authority among systems belonging to the European Area, the core of the multilevel paradigm, is no longer the unquestioned prerequisite of the jurisprudence of crisis.
Paradigmatic, in this regard, is the approach emerging from the decision of the German Federal Constitutional Court with regard to the legitimacy of ECB’s plan of interventions, the program of “Outright Monetary Transactions” (OMT). An approach anything but isolated, a progression of assumptions already declared in the Lisbon judgment (Lissabon Urteil ) whose influence had already been heard in other Constitutional Laws. It is worth discussing.
Jurisprudence of crisis
3.1. By order of 14 January 2014, the Federal Constitutional Court has made a reference to the Court of Justice for a preliminary ruling, showing his disapproval toward principles of its own jurisprudence in the “Outright Monetary Transactions” (OMT) program, announced by the President of the ECB on 6 September 2012. In the Court’s view, the purchase of Government Bonds of countries in need could expose the ECB to the risk of losses falling into disfavor of shareholder Member State governments, risking the production of burdens to be borne by the budget of that State previously unendorsed by the parliamentary body. The FCC indeed assumes that the OMT’s program is not a monetary policy instrument, falling within the remit of the CEB but an economic policy instrument. The purchase of Government Bonds in the secondary market has the equivalent role of Assistance Measures of the European Stability Mechanism (ESM), hence they will violate the assumption underpinning the prohibition of overdraft facilities or any other type of credit facility mentioned in Art. 123 TFEU. According to the FCC, OMT clearly correspond to acts addressed “ultra vires”. As such non-applicable by German institutions, cause their adoption would represent an illegitimate interference on plaintiffs’ right to vote.
Based on this, the FCC asked the Court of Justice to deliver the correct interpretation of the EU legal provisions, “suggesting” the so-believed correct answer. According to the FCC, the only way to save OMT’s legitimacy is to provide a restrictive interpretation excluding the purchase of Government Bonds for a limitless amount, thus achieving the debt reduction of certain Member States and significantly affecting price performances.
3.2. Resorting to preliminary ruling could be interpreted as act of formal deference by the FCC towards the Court of Justice, an expression of “constitutional tolerance”, of dialogue and partnership, of open-mindedness and harmony, of trust toward the “multilevel cooperation” of European Courts. Nevertheless, the substance of statements within the decision, beyond undefined outcomes from the debate with the Court of Justice (a probable “dilatory compromise”), takes another direction.
The German Constitutional Court has indeed reclaimed the role of final arbiter with regard to the extension of European Union competences, particularly when it was highlighted that the intervention anticipated by the ECB could affect also the national constitutional identity principle deriving from Article 79, paragraph 3 of the Basic Law (Grundgesetz), the observance of which, after the Lisbon judgment (Lissabon Urteil), represents further proof of the legitimacy of EU acts. According to the FCC, OMT could, indeed, bring significant losses to the ECB and consequently to the Federal Bank (Bundesbank), ending up with the creation of burdens. These burdens are capable of restricting the decisional autonomy of the House of Representatives (Bundestag) with regard to budgetary issues, that represent the backbone of the German constitutional identity.
A very uncooperative message, as we can unequivocally deduce from further clarification is that the FCC accepts the interpretation issued by the Court of Justice under the Decision former Article 267 TFEU as a mere foundation, reserving identification on the core of the constitutional identity and verification on the violation of this core by one of the acts. The control on the constitutional identity, former Article 79 of the Basic Law (Grundgesetz), has indeed pointed out that the FCC is different from the national identity control guaranteed by Article 4, paragraph 2 TEU. While Article 4 paragraph 2 TEU establishes a principle which could be a balance between other interests protected by the EU law, the protection of the constitutional identity core guaranteed by Article 79 paragraph 3 of the Basic Law (Grundgesetz) cannot be balanced with other interests and is in the FCC’s exclusive remit. Therefore it is evident that, where the Court of Justice does not declare OMT as ultra vires acts, the FCC will use the control on the constitutional identity to declare those acts as non-applicable in Germany.
Rebels without a cause?
4.1. Instead of highlighting the joint responsibility of Courts, the Order of the Constitutional Court insists on differences. This raised a lot of concern among observers. However mordant and coherent objections expressed by Franz Mayer, one of the precursors of the multilevel constitutionalism, explicited more than any other consideration could have ever done. The endurance of the Multilevel paradigm is at stake.
A doctrinal stake. The long-lasting capability of the paradigm to keep together the legal pluralism, the communion, the guarantee and the legality of the European legal system. A constitutional stake. To establish the locus decidendi of the crisis, the legitimate institutions to tackle the emergency, to trace a clear actio finium regundorum among what lies with the competence of both, the parliamentary delegation and national governments, what lies with the competence of independent and technocratic institutions and what lies with the competence of jurisdiction.
In the long critical analysis published in the German law Journal , Mayer tries to dismantle incoherencies, contradictions, logical fragilities, forced assertions and inconsistencies in the plot of the “narration” drawn upon by the ordinance.
The legal cornerstone of the passionate ‘response’ is “if every National Court could put forward ‘its own’ interpretation of the EU law, this would add up to 29 different versions and its efficacy will be trapped within national boundaries”. The ultra vires control and the constitutional identity used unilaterally, as national obstacles to the application of the communitarian law, threaten – emphasizes Mayer – not only the concept of uniform EU law, but also engender abuse: if all other Supreme Courts would take the same position, the Union law would become a buffet legal system, where only picks and chooses from what rules they will follow.
The constitutional cornerstone of Mayer’s reply is that, by the intervention in the euro-crisis, is not the European Central Bank that has to overcome limits of its competences and knowledge, but the German Constitutional Court that, on the pretext of the legal issues, enters into the playing area of Central Banks, claiming a power of influence and intervention on the European economy.
4.2. Mayer is wondering, since the very beginning of its writing, if judges of the Constitutional Court could be rebels without a cause. His definitive, evangelical and ironic, literary answer is that, indeed, “they do not know what they are doing” and for this reason they have to be forgiven (Luke, Chapter 23 Verse 34).
They have to be forgiven because they do not master very well the German Constitution (pretty much unique for judges of the Supreme Court). Or, at least, they forgot that the founding fathers embraced the European integration, starting from the preamble of 1949, aware that is in the “German interest” that “German interests” were not perceived as German interests, but as European interests. Acknowledging as principle of Constitutional Law the disclosure towards European law, they also forgot that the German Constitutional Court agreed to this reality in the past, that current judges should merely put into practice.
Being aware of the Alzheimer’s syndrome in its initial stage, which consists of short-term memory loss, I find Mayer’s “verdict” non-persuasive. I believe, instead, that judges of the Federal Court are frankly convinced to fight “for a just cause”. Indeed they feel legitimately appointed to the function of “sovereign guardians” of the German interest on the European area.
The European disorder
5.1. Member State governments and National Parliaments, supranational and intergovernmental institutions of the Union (the CEB, the Court of Justice, the Commission, the Council, the European Parliament) are also sincerely convinced to fight “for the right cause”.
All of them are thinking they can be “guardians”, as the multilevel writing of Pernice and Mayer has several times narrated, of legitimate and unavailable interests contributing to the creation of the European interest. However when all these institutions represent themselves as “rebels”, “guardians” of a “right cause”, “finding a balance” among respective reasons could be impossible and the disagreement, more than the conflict in itself, will prevail, together with the identity representation of different institutions more than the mediation. It is the constitutional disorder, as they also learnt – from antagonistic positions – Carl Schmitt and Hans Kelsen.
The Commission setting itself up as unyielding “guardian” of the “financial stability”, the Court of Justice setting itself up as an unyielding “guardian” of the full liberalization of markets, the European Central Bank setting itself up as unyielding “guardian” of the “monetary stability”, they are not less “idiot savant” than the German Court setting itself up as the Lisbon judgment (Lissabon Urteil) unyielding “guardian” of the German vision of the European integration.
5.2. I am not defending the German Constitutional Court. Far from it. I am asserting – this is true – that: its “autism”; the Commission, the Court of Justice, the ECB and national Governments “autism” and the subsequent disagreement on which could be, both, conflicts and government of emergencies locus and modus decidendi; all of these are not the causes of the European illness, but its external manifestation. A severe feverish condition not sparing any of the institutions belonging to the Union.
I additionally state that the multilevel medicine is the wrong prescription; it is the antibiotic amplifying the virus diffusion. This is the kind of medicine that doesn’t attack the sources of the constitutional disorder.
Its representation of the European political and legal system is, indeed, largely sympathetic with that liquid ideology advocating that in the post-national era the “shared sovereignty” is “here and there”. And, therefore, ultimately, nowhere.
An ideology that, on the one hand, fuels the lackluster and destructive fight for the sovereignty, a pluralism of guardians of the Constitution among institutions forgetting to be ruling powers. And, on the other hand, an ideology delaying to demonstrate real constituent powers of the European society and transparent and “fair” conflict for the sovereignty.
Constituent powers
6.1. Which are the real constituent powers today? Which is the nature of their conflict? These are questions that legal science, abreast of times, should elucidate to lay the foundations for a new doctrine.
An important contribution, towards this direction, comes from the literature that approximately identifies two different and conflicting sources of legitimacy to which ‘correspond’, in the globalized world, contemporary systems and decision-making processes .
On one side, the long lasting legitimacy of people with their request of well-being, participation and rights as codified in the National Constitution of a democratic and social State. On the other side the even more persuasive legitimation of financial markets subordinating their “trust” towards “debtor States” to the “promise”, which has to be made believable by the fiscal policy, stating that their debts will be honored in the first place with respect to “citizens’ debts”.
The sovereign debts’ crisis has shown the existence of these two different constituencies, removed and ignored by the multilevel constitutionalism in the totally uncritical belief that the composition and “balancing” of ruling powers’ interests is the only and exclusive performance to be fulfilled by a “good” legal doctrine. The “ordinance”, people of nations and people of markets, will follow.
6.2. The radical diversity of requests that the two real constituencies of the globalized world today address to European public authorities put this paternalistic doctrine of the harmony out of action. The current constitutional disorder is risking to stray dangerously into an irreconcilable disagreement between “people of markets” and “people of nations”. The first is asking to declare default for those potentially insolvent Countries, if none of its diktat will be upheld. The second is threatening secession and the return to national currencies.
A way out from the disagreement is the one proposed by the recent doctrine (see Pitruzzella and Morrone writings) foreseeing a substantial concurrence of two constituencies’ long-term aims.
It is a “matter of fact” that today States, in order to finance their debt, have to enjoy market’s “confidence” and this will require the “Debtor State fiscal consolidation policy” implying severe “limitations” to citizens’ expectations. Nevertheless, these limitations are as well on behalf of citizens, because the States’ dependence on markets would be more relevant if those strict policies of fiscal consolidation would have not been implemented. These policies also offset markets’ weight, emancipate the national policy from the subordination to their own dynamics and finally even let it regain, if not the primacy, at least the role of guardian of national interests at European level and also within relationships among Member States .
I think this ‘legitimistic’ doctrine is missing that to comply with solvency standards as required by financial markets has so far generated a further increase of public debt in glaring conflict with the national interest of Countries like Italy and with the right to grow of European people. The harsh and extreme conflict of interests between national constituencies and market constituencies cannot be smoothened out by a ‘do-gooding’ doctrine.
Doctrines of the conflict and “great style”
7.1. It is obvious that the destiny of the Union is just minimally in the hands of economists and jurists. Notwithstanding doctrines helping to throw light on its constitutional crisis have to be transparent: doctrines of the conflict.
The doctrine of the conflict we are mentioning here is not a disordered doctrine. It is, instead, a doctrine that, on the one hand, realistically acknowledges conflicting requests addressed to public authorities by “people of markets” and by “people of Nations” and that, on the other hand, let these requests to be revealed in the public sphere.
It is not about harmoniously “composing”, in the same way as for multilevel constitutionalism, “regulatory reasons” of ruling powers, but to lay down the shape of ruling powers’ disagreement and to make them visible those legal and binding decisions taken in the public sphere, even when they contradict “regulatory reasons” of which they are ontologically bearer.
“Good” doctrines are those who “explicate the disagreement”. The locus decidendi can also be unstable and provisional, but it has to exist.
In our Constitutional Law courses it should be imparted Carl Schmitt essay: the Constitutional Theory of Federation. The dualism of “political existence” of this State form – observes Schmitt – is an antinomy and an immanent contradiction. However, this always open and inextricable disagreement on who should be the holder of the sovereignty is also ‘the inner truth’ – the essence – of the Federation. The dualism preclude, indeed, to cancel the single existence of Member States, as well as the existence of Member States cannot cancel the existence of the Federation.
Furthermore – the German jurist considers – each Member State status is modified according to common goals of the Federation, among a multiplicity of values, included “inner” values characteristic of Member States’ Constitutions. This contributes to stabilize and homogenize the Federation, to maintain the balance and to continue to exist in itself .
7.2. Therefore, the conflict should be explicated as well as reasons for pluralism should be recognized without annulling the sovereign decision dimension.
I would like to remind, finally, Elias Canetti knowledgeable writing on the parliamentary system. In the parliament, as Canetti writes in Crowds and Power, a “clash played out in many forms” even “with threats, abuse and physical provocation”, but in the end “the actual vote is decisive, as the moment in which the one is really measured against the other”, it will come to a decision, although provisional and reversible, that is accepted by defeated as legal and binding.
“Now no one has ever really believed – as the Bulgarian writer states – that the majority decision is necessarily the wiser. It is will against will as in war. Each is convinced that right and reason are on his side. […] The member of an outvoted party accepts the majority decision, not because he has ceased to believe in his own case, but simply because he admits defeat” .
A doctrine of the conflict, a doctrine of the sovereign decision. At the bottom, it is all about restoring the “great style”.
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