This site uses cookies.
Some of these cookies are essential to the operation of the site,
while others help to improve your experience by providing insights into how the site is being used.
For more information, please see the ProZ.com privacy policy.
This person has a SecurePRO™ card. Because this person is not a ProZ.com Plus subscriber, to view his or her SecurePRO™ card you must be a ProZ.com Business member or Plus subscriber.
Afiliaciones
This person is not affiliated with any business or Blue Board record at ProZ.com.
Derecho: patentes, marcas registradas, derechos de autor
Derecho: contrato(s)
Derecho: (general)
Historia
General / Conversación / Saludos / Cartas
Muestrario
Muestras de traducción: 1
francés al español: De la formation du droit administratif depuis l’an VIII General field: Otros Detailed field: Derecho: (general)
Texto de origen - francés I. — Cet essai a pour objet l’histoire de la formation de notre droit administratif moderne considéré comme formant un corps de doctrine organisé.
Personne à l’heure actuelle ne doute plus qu’un pareil corps de doctrine n’existe ; il est de toute évidence qu’il y a un ensemble de théories administratives liées entre elles et gravitant autour d‘un centre commun, tout comme il y a un ensemble de théories civiles ou commerciales. Il s’agit de montrer comment ces théories se sont lentement organisées depuis le commencement du siècle, et comment par leur coordination elles ont fini par constituer un système.
Ce n’est donc point l’histoire de telle ou telle institution administrative dont il va être parlé, mais bien véritablement l’histoire du droit administratif lui-même, dans ce qu’il a de plus intime et de plus profond, dans la constitution de ce qu’on peut appeler son ossature.
Les matériaux dont nous nous servirons seront les ouvrages doctrinaux, c’est-à-dire que cet essai sera avant tout une histoire de la littérature administrative.
On pourrait aussi bien tenter de faire l’histoire de la jurisprudence administrative, ou bien celle de la pratique administrative, car la jurisprudence et la pratique ont contribué à la formation du droit administratif autant que la doctrine. Et si l’on va au fond des choses, c’est même à la jurisprudence que revient la plus grosse part.
Mais l’histoire de la jurisprudence administrative, et plus particulièrement de celle du Conseil d’État, a été trop complètement et trop savamment faite dans ces dernières années par M. Aucoc, dans son livre Le Conseil d’État, et par M. E. Laferrière, dans son Traité de la juridiction administrative, pour que nous pussions avoir la pensée de la recommencer.
Quant à l’histoire de la pratique administrative, elle est à faire. Nul doute que l’histoire de certains bureaux des ministères ne fût intéressante, spécialement celle de la direction des affaires départementales et communales au ministère de l’intérieur. Mais cette histoire ne pourra être faite que par un membre de l’administration. Outre la volumineuse collection des instructions ministérielles, il faudra consulter les collections d’avis du Conseil d’État ou de l’ancien comité de l’intérieur, dont la plupart sont manuscrites[1], il faudra surtout posséder les traditions.
La doctrine présente d’ailleurs cet avantage d’être le réceptacle commun où viennent se mélanger et se fondre les règles dégagées par la jurisprudence et par la pratique. Au bout d’un certain temps, on est sûr d’y retrouver d’elles tout ce qui méritait de survivre.
La doctrine, il est vrai, ne se trouve pas tout entière dans les livres, il en est une partie qui se transmet par l’enseignement oral. Malheureusement l’histoire de l’enseignement oral est difficile à faire ; il ne laisse pas de traces saisissables. Lorsqu’une génération d’hommes n’a pas les mêmes idées que la génération précédente, on entrevoit bien·que cela provient en partie de ce qu’elle a suivi les leçons de tel ou tel maître autorisé ; mais cela est trop vague pour être exprimé. Au reste, cela ne présente pas un grand inconvénient, on peut être assuré que tôt ou tard les idées vraiment fécondes émises dans l’enseignement oral se retrouvent dans un livre ; si celui-ci n’est pas du maître, il est du disciple. La littérature doctrinale fournit donc des matériaux très suffisants.
II. — Nous ne sommes pas le premier à utiliser ces matériaux, et fort heureusement nous avons des guides. Boulatignier avait fait paraître en 1839, dans la Revue étrangère et française (p. 81), un article bref, mais très substantiel intitulé : De l’Origine, des progrès et de l’enseignement du droit administratif en France. De Cormenin, dans la deuxième partie de la préface de son traité, édition de 1840, avait écrit quelques pages d’histoire, Robert de Mohl, dans son grand ouvrage sur l’histoire des droits publics modernes, qui date de 1858, consacre cent pages à celle du droit administratif français[2]. Enfin dans l’étude de M. Aucoc sur le Conseil d’État se rencontrent de précieuses indications. Si même nous avons cru pouvoir, après d’autres, tenter d’esquisser l’histoire du développement du droit administratif, c‘est uniquement parce que celui-ci nous a semblé parvenu actuellement à un point de son évolution qui en fait mieux comprendre les moments antérieurs.
III. — Comme toutes les créations sociales douées de vie, le droit administratif français a été le produit de beaucoup de volontés inconscientes. Nous entendons par là que parmi les administrateurs, et même parmi les auditeurs, maîtres des requêtes, conseillers d’État, qui ont dégagé les premières règles de ce droit, beaucoup, allant au plus pressé, se décidaient d’après les besoins de l’administration et d’après un certain instinct ; que quelques-uns seulement réfléchissaient sur l’origine, la valeur, la portée de ces règles. Ce qui est vraiment frappant, c’est que dans la pensée de tous ce droit était complètement nouveau, qu’il ne procédait en rien de l‘ancien régime, et qu’il se développait d’une façon tout originale. Cette opinion, qui chez la plupart était latente, est exprimée, dès le début, par de Gérando, Cormenin et plus tard par Boulatignier. On la formulait d’une façon très plausible et qui devait lui donner beaucoup de crédit. On faisait remarquer que le droit administratif ne pouvait exister à part et se distinguer du droit ordinaire que si les juridictions chargées de l’appliquer étaient elles-mêmes séparées des juridictions ordinaires ; en d’autres termes, qu’il ne pouvait y avoir de droit administratif sans tribunaux administratifs, par suite sans séparation des pouvoirs. Or le principe de la séparation des pouvoirs n’avait été introduit que par l’Assemblée constituante ; le droit administratif ne pouvait donc pas remonter plus haut que le début de la Révolution. Encore convenait-t-il de remarquer que, pendant toute la durée de la Révolution, il n‘avait pu exister qu’en germe, le contentieux étant confié aux corps administratifs eux-mêmes, aux municipalités, aux directoires, au conseil des ministres, et le droit dans ces conditions ne pouvant pas aisément se dégager de l’administration. C’était donc vraiment la reforme de pluviôse et nivôse an VIII qui, en organisant les conseils de préfecture et en transportant au Conseil d’État les attributions contentieuses des ministres, avait créé le contentieux administratif et, par suite, le droit administratif.
Ce qui frappait surtout dans l’ancien régime, et ce qui faisait qu’on le voyait comme séparé par un abîme de l‘état de choses nouveau, c’était la confusion qui y régnait entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir administratif : les parlements faisant des règlements de police et citant les administrateurs à comparaître devant eux ; le Conseil d‘État cumulant la connaissance des affaires civiles et celles des affaires administratives ; les justices locales avant presque partout la petite voirie ; des juridictions incontestablement administratives, comme les tables de marbre, les cours de l’amirauté, des trésoriers de France, des aides, des comptes, organisées tout comme les juridictions civiles[3].
Il y avait beaucoup de vrai dans cette manière de voir et nous nous en rendrons mieux compte et la fin de notre étude ; il est certain que la Révolution et la séparation des pouvoirs ont produit quelque chose de nouveau, qui est le groupement des règles administratives en un corps de droit distinct. Beaucoup de ces règles existaient sous l’ancien régime, mais elles étaient éparses et confondues avec les règles du droit ordinaire ; leur agencement, leur coordination en un corps de droit unique a été l’œuvre des temps nouveaux.
Quoi qu’il en soit d‘ailleurs, l’idée qu’on se fait des choses a plus d’action que la réalité vraie : tout le monde a cru, a dit que le droit administratif était un droit nouveau et il s’est comporté comme tel. Il s’est développé d’une façon exclusivement nationale et il a passé par toutes les phases d’un droit qui s’organise, spectacle curieux pour un historien. À la vérité, il a parcouru ces phases avec une rapidité telle qu’à l’heure actuelle, alors qu’un siècle n’est pas encore écoulé, son évolution peut être considérée comme presque terminée. Il v a eu des raccourcis. Cela tient a ce que, si le droit était jeune, le peuple au sein duquel il évoluait n’était rien moins que primitif. Ce ne sont pas des pontifes mystérieux, ni des prudents encore frustes, qui ont présidé à son élaboration première, ce sont de véritables jurisconsultes.
Le droit administratif a présenté dans son évolution les phénomènes suivants :
1° Il s’est formé surtout par le contentieux, c’est-à-dire par la jurisprudence du Conseil d’État. Le Conseil d’État s’est trouvé dans une situation exceptionnelle : juge définitif de tout le contentieux administratif, grâce à l’appel et à la cassation, qui lui subordonnaient toutes les autres juridictions administratives, il était en même temps jugé prétorien, grâce à l’absence de codification. D’un autre côté, bien que ce fût un corps gouvernemental, heureusement pour lui peut-être, il a été pendant plusieurs années, sous la Restauration et sous la monarchie de Juillet, critique, discuté, attaqué ; ces tribulations l’ont incliné au culte du droit plus que ne l’eût fait sans doute, si elle eût duré, la faveur dont il jouissait sous le premier Empire. Sauf de rares écarts, sa jurisprudence s’est montrée très juridique et l’on peut dire que la substance du droit administratif est sortie de ses arrêts et de ses avis.
2° Le droit administratif a passé par les phases suivantes :
a) Une période d’élaboration secrète ; non pas que le secret ait été voulu, ni jalousement gardé comme celui des formules des actions de la loi, à Rome, par le collège des pontifes, mais on fait, il y a eu un certain nombre d’années pendant lesquelles ni les procédés de l’administration, ni les décisions du Conseil d’État n’étaient connus ;
b) Une période de divulgation ;
c) Une période d’organisation.
Il est difficile d‘arrêter par des dates ces différentes périodes. Dans la vie tout s’enchevêtre. Il y a eu dès le début un peu d’organisation, il y a encore actuellement une part de divulgation; ces divisions ne doivent donc pas être considérées comme nettes et tranchées. Toutefois, on peut fixer à l‘année 1818 le commencement de la divulgation, et à l’année 1860 le début de l’ère d’organisation.
A) PÉRIODE D’ÉLABORATION SECRÈTE (1800-1818).
Aussitôt que le Conseil d’État eut été organisé par la Constitution du 22 frimaire an VIII, article 52, et que, par l’arrêté du 5 nivôse an VIII, il ait été chargé des conflits et des affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres, il commence d’y avoir une jurisprudence administrative. Toutefois, il faut remarquer qu’il n’y eut de suite dans cette jurisprudence et qu’il ne se créa de traditions qu’à partir du décret du 22 juillet 1806, qui organisa au sein du Conseil d’État un comité spécial du contentieux et donna aux affaires contentieuses une procédure différente de celle des affaires administratives.
Mais jusqu’en 1818, époque où Macarel publia ses Essais de jurisprudence administrative, cette jurisprudence ne fut pas connue. Non seulement elle était ignorée du grand public, mais elle l’était de l’administration, des avocats au Conseil et des conseillers d’État eux-mêmes, à l’exception de quelques membres du comité du contentieux qui avaient fait un effort personnel pour se tenir au courant ; la procédure toute secrète ne pouvait être suivie que des parties ; les arrêts s’entassaient dans les archives du Conseil sans être recueillis ni publiés.
D’ailleurs, cette jurisprudence inspirait quelque suspicion et l‘on pouvait se demander si elle fondait un droit bien sérieux. On voyait surtout dans le Conseil d’État un corps politique et, dans les premières années de la Restauration, ce fut un prétexte à des attaques violentes contre sa juridiction[4]. Plusieurs des affaires dont il était alors chargé présentaient en effet un caractère politique en même temps que juridique : ce furent les contestations relatives aux domaines nationaux, à des déchéances imposées à des créanciers et fournisseurs de l’État, à l’indemnité des colons de Saint-Domingue ; plus tard, aux fournitures faites pendant l’occupation militaire de 1814 et de 1815, a la réintégration des émigrés dans les biens non vendus, au milliard des émigrés, aux majorats, etc…., toutes choses qui irritaient et passionnaient dans des sens divers des intéressés nombreux. De plus, le gouvernement de la Restauration, jusqu’à l’ordonnance du 1er juin 1828, fit un abus du conflit et, en évoquant devant le Conseil d‘État des affaires qui n’avaient rien d’administratif, lui donna quelques-unes des allures de l’ancien conseil du roi. De sorte que, bien que par-dessous cette agitation superficielle il se créât des règles de droit intéressantes, pendant les premières années personne ne fut tenté d’aller à leur recherche.
Enfin, il faut bien le dire aussi, pour faire cette espèce de découverte, il fallait des esprits supérieurs à la moyenne : or, soit pendant l’Empire, soit pendant les années d’invasion qui suivirent, tous les hommes de quelque valeur étaient tournés vers l’action.
Il a cependant été publié quelques ouvrages pendant cette période, mais ou bien ce sont de pures compilations indigestes[5], ou bien des traités sans valeur.
Deux de ces traités sont particulièrement fantaisistes. C‘est d’abord celui de Portiez de l’Oise, directeur de l’Ecole de droit de Paris et chargé du cours de droit administratif créé par la loi du 22 ventôse an XII, art. 2[6]. Cet ouvrage porte le titre pompeux de Cours de législation administrative dans l’ordre correspondant à l’harmonie du corps social[7]. L’auteur y adopte le plan suivant : il envisage l’homme depuis sa naissance jusqu’à sa mort en le faisant passer par tous les rapports qu’il peut avoir avec l’administration, tant qu’il existe. Cela eût pu faire un pamphlet spirituel ; cela ne fait qu’un ouvrage bizarre. Robert de Mohl, qui a eu le tort de le prendre au sérieux, le déclare « bien faible » (sehr schwache)[8].
Le second traité, avec plus de prétentions, est tout aussi mauvais. Ce sont les Principes d’administration publique de Charles-Jean Bonnin[9]. L’auteur est de l’espèce redoutable des idéologues qui réduisent tout en idées abstraites et mettent ces idées au service de la force pure. Pour lui la Révolution a fait table rase de tout. Le droit n’existe plus, il n’y a que la loi. On devrait dire non pas jurisconsulte, mais legisconsulte. Tous les droits sont des facultés de l’homme qui découlent de la loi. Quant à la loi elle-même, inutile d’ajouter qu’elle est l’œuvre d’un gouvernement à poigne. Il n’y a que trois pouvoirs dans la société : le Gouvernement d’abord, puis l’administration et la justice, qui sont des formes du Gouvernement.
Montesquieu est arrangé de la belle façon pour avoir pu imaginer qu’il y en eut d’autres. Rousseau n’est pas mieux traité, ni les jurisconsultes du droit des gens, ni le droit romain. Avant Bonnin d’ailleurs, il n’y a eu personne, si ce n’est Lavoisier qui a fondé la science positive en même temps que la chimie[10] !
Presque point de détails précis dans le corps de l’ouvrage ; ils sont noyés dans le flot d’idées générales. Pourtant, dans tout ce fatras nous avons relevé une idée juste et qui servira plus tard, c’est que, en administration, l’État doit être considéré comme une volonté agissante[11]. Cela est important ; plus tard on s’apercevra en effet que l’acte d’administration doit être considéré comme une manifestation de volonté.
En somme, dans ces ouvrages, rien ou très peu de chose, et il faut bien croire que ce qui a manqué aux auteurs c’est d’être soutenus par la jurisprudence, que c’est la jurisprudence qui est la grande régulatrice de la doctrine par le sentiment qu’elle donne de la réalité des choses, car, la jurisprudence mise à part, ce ne sont pas les matériaux qui leur manquaient. Ils avaient à leur disposition les lois et les décrets : le Bulletin des lois existait depuis l’an ll ; les actes du Gouvernement depuis 1789 jusqu’à l’an II avaient été l‘objet d‘une publication officielle en 1806 ; et il y avait d’autres collections privées. D’autre part, ils voyaient fonctionner sous leurs yeux l’organisation administrative simple et nette de l’an VIII ; ils avaient à leur disposition d’excellentes instructions, comme celle adressée aux maires de Seine-et-Marne par le préfet Lagarde en 1808, qui est un véritable traité d’administration municipale. Ils n’ont tiré de cela aucun parti. Il faut reconnaître d’ailleurs qu’ils ont été promptement oubliés[12].
B) PÉRIODE DE DIVULGATION (1818-1860).
I. — Les années 1818 et 1819 sont un moment intéressant dans l’histoire du siècle. Il s’y est produit un réveil intellectuel. Le cauchemar de la domination impériale et celui de l’invasion viennent de disparaître, les armées des alliés ont évacué le territoire le 10 décembre 1818. Les jeunes hommes, qui ont grandi dans ces années troublées, ont l’esprit ouvert et mûri. Ils sentent qu’il s’organise un monde nouveau et que c’est maintenant par la pensée qu’il faut agir.
Saint-Simon va commencer à lancer ses brochures (1819), Lamartine va publier ses Premières méditations (1820) et Victor Hugo ses Odes et ballades (1822). Victor Cousin et Guizot vont ouvrir leurs cours à la Sorbonne, Thiers et Augustin Thierry entreprendre leurs travaux historiques (1822-1825). Dans l’ordre du Droit, Jourdan fonde en 1819 la Thémis, vaillante revue qui ne devait vivre que dix ans, mais qui devait par l’intermédiaire de l’Allemagne nous faire retrouver la tradition de nos grands jurisconsultes du seizième siècle que nous avions perdue.
La France, après avoir vécu pendant vingt-cinq années, au jour le jour, du spectacle des événements vertigineux qu’elle créait, s’arrête, se recueille, regarde autour d’elle et chez elle. Trois hommes sont comme les ancêtres du Droit administratif français : Macarel[13], de Gérando[14], Cormenin[15]. Tous les trois avaient subi le contre-coup des commotions de la Révolution et de l’Empire et avaient été plus ou moins mêlés aux événements. Macarel qui, d’Orléans, avait été faire son droit à Turin, avait été chef de cabinet de préfecture et contrôleur des postes. De Gérando avait fait la campagne d’Italie ; il avait été membre de la Junte administrative de Toscane en 1808 et intendant de Catalogne en 1812. De Cormenin, de race aristocratique, filleul de la princesse de Lamballe et du duc de Penthièvre, avait été attaché au Conseil d’État dès 1810. Tous les trois avaient le tempérament du publiciste en même temps que du jurisconsulte. De Gérando est un philosophe ; il a fait un mémoire sur les signes de la pensée, une histoire comparée des systèmes de philosophie en huit volumes, un traité du perfectionnement moral en deux volumes. De Cormenin est un pamphlétaire : il a sous le nom de Timon criblé de brochures le gouvernement de Juillet après 1830. Macarel s’est plus exclusivement consacré au droit, mais il avait le même esprit ouvert. C’est lui qui commence la série des révélations sur la jurisprudence du Conseil d’État et qui fonde le recueil des arrêts du Conseil ; à lui tout seul il crée, en 1833, une petite école des sciences politiques et il fait, en 1840, sous le nom de Traité de la fortune publique en France, le premier livre de science financière.
Ils avaient donc tous des qualités d’initiateurs, ils s‘intéressaient assez aux connaissances des hommes de leur temps pour leur rendre accessibles des connaissances nouvelles. Des trois, Macarel est celui dont l‘influence a été la plus féconde, bien que définitivement l’oeuvre de Cormenin soit restée plus classique. C’est l’esprit le plus varié et celui qui a le plus d’initiative. Il a moins de largeur philosophique que de Gérando, moins d’éclat de style que Cormenin, mais il est le plus créateur[16].
Coup sur coup, en trois années, la divulgation se fait. Macarel débute en 1818 par un livre qui eut un grand retentissement : les Eléments de jurisprudence administrative. C’était l’analyse de la jurisprudence du Conseil d’État depuis 1806 sur toutes les matières soumises à ce Conseil. Macarel avait lu tous les arrêts, analyse plus de quatre mille dossiers ; il avait extrait quelques règles générales et dégagé un commencement de jurisprudence. Tout cela était encore un peu confus, les matières n’étaient pas classées ; elles étaient groupées, suivant l’expression de Summer-Maine en chefs de litige et par ordre alphabétique. Les quelques considérations générales placées en tête sur l’administration et sur la juridiction administrative n’avaient pas grande valeur, mais le service énorme rendu était la publication de matériaux restés jusque-là secrets. On ne s’y trompa pas et Isambert, en l820, appréciant dans la Thémis cet ouvrage, appelle Macarel le fondateur de la jurisprudence administrative[17].
La même année, Sirey publiait le texte des arrêts qu’avait analysés Macarel et pour qu’à l’avenir la publication fut ininterrompue, Macarel[18] formait le projet de créer un bulletin ou recueil périodique où les arrêts du Conseil seraient insérés au fur et à mesure[19]. Deux ans plus tard, en 1821, il réalisait son projet et fondait le Recueil des arrêts du Conseil d’État, continué depuis jusqu’à nos jours par MM. Lebon, Panhard, Hallays-Dabot, Gerard.
En même temps, en 1819, M. de Gérando inaugurait à la Faculté de droit de Paris un cours de droit public et administratif, créé par ordonnance du 24 mars. Ce cours fut suivi avec le plus vif intérêt. La Thémis nous en a conservé la première leçon, l’analyse de plusieurs autres et le plan[20]. Il fut supprimé en 1822. M. de Gérando, qui était un philosophe, ne chercha point son inspiration dans la jurisprudence du Conseil d‘État et il est à remarquer même que le contentieux ne figure pas dans son plan. Il apporta à la science nouvelle quelques idées formatrices empruntées à la philosophie, à l’histoire, au droit naturel ; il se plaça plutôt au point de vue du but du droit administratif qu’au point de vue de ses règles intimes ; mais, chemin faisant, il recueillit et classa des textes législatifs qu’il devait plus tard publier dans ses Institutes et qui étaient épars dans le Bulletin des lois. Outre une action sur la méthode et l’organisation, il eut un rôle important dans la divulgation.
A la suite de ces premiers travaux sur la jurisprudence et sur les lois, il se crée un véritable mouvement dans les esprits vers le droit administratif, malgré la période de réaction politique qui commence avec les années 1823 à 1824 (avènement de Charles X, milliard des émigrés). La Thémis insère des articles de Macarel et de Cormenin, il se publie des recueils et quelques ouvrages[21]. Le plus important est celui que Cormenin fit paraître en 1822 sous le titre : Questions de droit administratif. Il y reprend l’œuvre accomplie par Macarel dans ses Éléments de jurisprudence, mais avec plus de détails, plus de force dans l’analyse, plus d’éclat de style, de sorte qu’il absorbe et fait disparaître le livre de Macarel et qu’en 1824 le sien en est déjà à la 3e édition. Cormenin classe les matières par ordre alphabétique et les traite suivant une méthode géométrique, elles sont réduites en un certain nombre de théorèmes, d’où se déduisent des conséquences numérotées. Ce procédé, servi par un langage lapidaire, a produit beaucoup d’effet sur les contemporains, il avait le défaut cependant de pousser à l’absolu des principes résultant de lois transitoires, et aujourd’hui beaucoup de ces prétendus théorèmes seraient faux[22].
Le vrai mérite de Cormenin a été dans le soin qu’il a mis à réunir les textes, à dépouiller la jurisprudence, à faire la bibliographie de chaque matière. Un bon travail sur la juridiction du Conseil d’État sert d’introduction.
II. — Un nouvel essor fut donne aux études de droit public par le mouvement libéral de 1828 et la Révolution de 1830. C’est le moment où la génération de jeunes hommes, qui avait dépensé ses premières ardeurs au début de la Restauration, mais que celle-ci avait comprimée par la suite, triomphe. Guizot et Thiers arrivent aux affaires, le romantisme s’installe dans la littérature, un renouveau se produit dans toutes les branches du savoir.
Les études de droit, et spécialement de droit public, en profitent. La Thémis a disparu, mais de nouveaux organes se fondent. En 1834, la Revue de Législation française et étrangère de Fœlix, qui apporte encore une fois un levain fécond d’Allemagne ; l’échange des idées se fait par la Faculté de Strasbourg, où bientôt apparaîtra un professeur de talent, Schutzemberger ; en 1835 la Revue de Législation de Wolowsky. De Gérando reprend son cours en 1828 et des chaires de droit administratif sont organisées (de 1829 à 1837) à Aix, Caen, Dijon, Grenoble, Poitiers, Rennes, Strasbourg, Toulouse. Des professeurs jeunes et ardents se mettent à l’œuvre : de Serrigny à Dijon, Foucard à Poitiers, Laferrière à Rennes ; celui-ci fait en 1838 un cours d’histoire des institutions politiques et administratives.
Toutes ces bonnes volontés vont avoir à la fois plus de liberté pour s’employer et des besognes nouvelles à faire. La décentralisation, les lois sur les élections des conseils généraux et municipaux, sur leurs attributions, introduisent l’énorme matière des élections, en même temps qu’elles troublent les anciennes notions sur l’administration délibérative. Il va falloir classer, cataloguer les nouveaux pouvoirs. Les chemins vicinaux (1836), l’expropriation pour cause d’utilité publique (1811), les chemins de fer, le développement brusque des travaux publics, tout cela sollicite les commentateurs de textes. En même temps, il se trouve que la jurisprudence du Conseil d’État est fortifiée, d’abord par l’ordonnance de 1828, qui restreint l’arbitraire en matière de conflits, ensuite par une série d’ordonnances, qui vers 1830 réforment la procédure, la rendent publique et orale en partie, et instituent un ministère public. La divulgation de cette jurisprudence continue : c’est Cormenin qui s’en charge. Son ouvrage, qui a pris le nom de Traité de droit administratif arrive à sa cinquième édition en 1840. Chaque fois des matières nouvelles y sont introduites, avec toujours le même soin pour l’indication des sources législatives et des arrêts. Les décisions en elles-même continuent d’être publiées par le recueil des arrêts du Conseil d’État, mais en même temps, il se fonde une foule de bulletins ou d‘annales destinés aux différents services et portant à la connaissance de chacun ce qui le concerne. L’administration active prend ainsi conscience du droit[23].
Les monographies se multiplient au point qu’on n’en peut plus citer que les principales[24].
En même temps apparaissent des ouvrages d’ensemble. Il y en a de deux espèces bien différentes : les uns sont des ouvrages de fond qui puisent directement dans les choses, où se continue la divulgation soit des rouages de l’administration, soit des textes administratifs. Les autres sont des œuvres de vulgarisation et sont faits à l‘aide des premiers ; en général ils naissent des besoins de l’enseignement.
1° En tête des ouvrages de fond, il convient de placer les Institutes de M. de Gérando (1829-1830, 5 vol. in-8°), vrai travail de bénédictin, immense analyse de textes. Il faut songer que les textes applicables, dont nous avons à l’heure actuelle la majeure partie dans des compilations faciles à manier, étaient enfouis dans le Bulletin des lois. Ce sont des travaux comme ceux de Gérando qui ont permis d’en faire le triage. L’ouvrage est conçu un peu suivant le procédé géométrique de Cormenin : une série de règles générales numérotées, sortes de théorèmes qui sont l’œuvre de l’auteur et qui donnent une allure doctrinale, et sous chaque règle une série de conséquences, appuyées sur des analyses de textes avec renvoi au Bulletin des lois ; 1,404 règles générales, 7,022 articles contenant des analyses de textes.
En même temps (1830) parut un ouvrage de Bouchené-Lefer, maître des requêtes au Conseil d’État, dont on a dit que si le livre de Gérando était les Institutes du droit administratif, celui-ci en était les Pandectes[25]. C’était en quatre volumes in-8°, sous le titre de Droit public et administratif français, l’analyse et le résultat des dispositions législatives et réglementaires, publiées ou non, sur toutes les matières d’intérêt public et de législation. Les matières y sont réparties suivant les branches des services publics, de sorte que l’ouvrage serait encore utile pour un cours d’administration.
Macarel ne demeurait pas en reste. En 1828, il avait publié, sous le titre de : Les Tribunaux administratifs, un livre où il révélait au public l’existence d’un certain nombre de juridictions. En 1838, en collaboration avec Boulatignier, son élève, il commence, sous le nom de Tableau de la fortune publique en France, un véritable traité de législation financière, qui malheureusement est resté inachevé, mais où il met au jour les règles de la comptabilité et du domaine[26]. En 1844, il commence les publications de son Cours de droit administratif, professé à la Faculté de Paris, où il avait remplacé de Gérando. Là encore, dans la description de l’organisation administrative, il révèle un certain nombre de rouages, notamment l’existence des conseils administratifs, soit dans les ministères, soit auprès des préfets[27].
Vuillefroy et Monnier, l’un maître des requêtes, l’autre auditeur au Conseil d’État, publiaient en 1837 des Principes d’administration extraits des avis du Conseil d’État et du comité de l’intérieur ; c’étaient les règles suivies en matière d’administration départementale et communale, dont une bonne partie allait passer dans les lois de 1837 et 1838[28].
Enfin une place doit être faite à des ouvrages sur le contentieux administratif, parce que ce n’est point là une matière spéciale, c’est la source même du droit administratif. De Serrigny, professeur à Dijon, fit paraître, en 1842, un Traité de l’organisation, de la compétence et de la procédure en matière contentieuse administrative, où il reprenait avec plus de développements et de méthode les Tribunaux administratifs de Macarel[29].
Chauveau Adolphe avait publié déjà, en 1841, des Principes de compétence administrative en trois volumes, mais bien qu’il y eût dans cet ouvrage des idées justes, elles étaient défigurées par une terminologie tellement singulière qu’il eût peu d‘influence scientifique[30]. Joints aux travaux de Vivien[31], ces ouvrages commencèrent à déterminer le contentieux administratif.
Ils distinguèrent dans les matières administratives trois groupes : le groupe des matières qui n’étaient pas de la compétence des juridictions administratives parce qu’elles étaient de celle des juridictions ordinaires ;
Le groupe des matières qui étaient de la compétence des juridictions administratives et où des recours contentieux étaient ouverts aux parties ;
Le groupe des matières qui n’étaient pas de la compétence des juridictions administratives, parce qu’elles restaient dans le domaine de l’administration discrétionnaire et qu’elles échappaient à tout recours.
Cette division ne serait pas complètement exacte aujourd’hui où les actes d’administration discrétionnaire n’échappent pas au recours pour excès de pouvoir. Les auteurs se plaçaient uniquement an point de vue du contentieux de pleine juridiction, ils ne donnaient pas au contentieux de l’annulation la place qui lui revient. Mais il faut dire qu’en 1840 le recours pour excès de pouvoir n’avait encore eu que des applications timides et qu‘il ne devait prendre tout son développement que sous le second Empire[32].
En revanche, cette division avait le grand mérite d’affirmer qu’il y a des matières qui par elles-mêmes sont contentieuses, c’est-à-dire susceptibles de donner lieu à des recours contentieux toutes les fois que quelque droit y est violé, que par conséquent il y a des actes de l’administration qui confèrent aux particuliers des droits solides. C’était un progrès, car jusque-là on s’était contenté de cette idée superficielle : il y a contentieux quand en fait une contestation s’engage. — Sans doute, mais il s’agit de savoir dans quel cas elle peut utilement s’engager. En d’autres termes, jusque-là on s’était borné à constater que dans certains cas les recours étaient reçus par le juge. Ce qu’ont fait nos auteurs de 1840, ça a été de déterminer les cas dans lesquels les recours devaient être reçus. Et l’on sent bien que la portée de ce progrès dépasse de beaucoup le contentieux, que cela va avoir de l’influence sur tout le droit administratif, provoquer un classement des matières, amener des distinctions entre les diverses décisions administratives, c’est-à-dire entre les actes d’administration, suivant qu’elles confèrent ou non des droits, et par suite des recours contentieux.
Tout cela sortait de la jurisprudence du Conseil d’État, mais nos auteurs ont eu le mérite de le dégager.
2° Quant aux ouvrages de vulgarisation, ils apparaissent dès que l’enseignement du droit administratif est organisé dans les Facultés de province. Foucard à Poitiers publie en 1834 des Éléments de droit public et administratif ; Chauveau à Toulouse, en 1838, un Programme d’un cours de droit administratif ; F. Laferrière à Rennes, en 1839, un Cours de droit public et administratif ; Trolley à Caen, en 1843, un Cours de droit administratif ; Serrigny à Dijon, en 1845, un Traité de droit public. Foucard et Laferrière eurent le plus de succès. Le traité de Foucart est plus complet et plus proportionné, celui de Laferrière plus vivant et plus éloquent. F. Laferrière, que l’histoire du droit avait déjà attiré et qu’elle devait reprendre, qui avait suivi le cours de droit constitutionnel de Rossi, ouvert depuis 1834 à la Faculté de Paris, anime le droit administratif par beaucoup d’histoire et de droit public ; il y fait passer un peu de la chaleur communicative et de la sympathie dont lui-même était plein[33].
Voila quelques-uns des documents dans lesquels on peut saisir le mouvement du droit administratif pendant cette période féconde de 1818 à 1848 ; les livres et l’écho des livres dans les comptes rendus des revues. Mais qui dira le travail caché, le plus fécond de tous peut-être, qui s’est fait au Conseil d’État dans de simples rapports de conseillers ou de maîtres des requêtes tels que Cormenin, Macarel, Vivien, Bouchené-Lefer, Boulatignier, Vuillefroy, dans les bureaux des ministères, dans les cours oraux des Facultés ? De ce travail patent et de ce travail occulte il était resulté ceci, c’est qu’en trente ans, une révolution s’était faite, et que le droit administratif, ignoré de l’administration elle-même au début, était connu maintenant non seulement des administrateurs, mais des citoyens. Il était encore confus, embrouillé, mais enfin il était connu.
Aussi aux approches de la Révolution de 1848, fier des progrès réalisés, songeait-on à de nouveaux développements[34]. L’idée d’une école des sciences politiques, lancée par Macarel dès 1833 dans ses Éléments de droit politique et qu’il avait réalisée en partie avec Boulatignier dans des cours faits à une mission égyptienne, cette idée avait été recueillie par une commission des études de droit, qui fonctionna pendant plusieurs années à partir de 1838 ; il avait été élaboré en projet en 1846. En 1818 on fut sur le point de créer une école sur le modèle de l’Ecole polytechnique, qui eût formé tous les administrateurs et fonctionnaires. On organise en effet, sur l’initiative d’Hippolyte Carnot, des cours qui fonctionnèrent pendant un an au Collège de France ; Boulatignier et Blanche y enseignèrent. On projetait aussi de développer l’enseignement du droit administratif dans les Facultés.
III. — La Révolution de 1848 et le coup d’État de 1851 ne furent pas des événements heureux pour la science du droit. La Révolution de 1848 essaya de réaliser des réformes intéressantes : elle créa un tribunal des conflits ; elle supprima pour le Conseil d’État la fiction de la justice retenue (L. du 9 mars l849), mais·ces réformes ne furent pas maintenues. Le coup d’État survint, le Conseil d’État fut réorganisé sur ses anciennes bases et sa jurisprudence, sous un régime de compression, devint tout à fait timide. Les discussions parlementaires disparurent, les libertés départementales et communales furent restreintes. Le mouvement d’idées, qui était si bien lancé, s’arrêta brusquement ; le cours de droit constitutionnel fut supprimé, les professeurs de droit administratif furent invités à se renfermer dans le commentaire des textes.
Les deux revues, qui depuis vingt ans avaient servi d’organe à tous les esprits chercheurs, qui avaient, on peut le dire, par leurs articles, par leurs comptes rendus d’ouvrages, dirigé la science, disparurent l’une après l’autre : la revue Fœlix en 1850, la revue Wolowsky en 1853. Elles sombrèrent en partie par suite des troubles, en partie par suite de l’avènement de ce que F. Laferrière appelle l’esprit positif et qui est l’opposé de l’esprit scientifique[35]. Cette période de stérilité va se prolonger jusque vers 1860[36].
C) PÉRIODE D’ORGANISATION (1860).
L’année 1860 marque le point de départ d‘une période nouvelle, qui à travers les événements de 1870 s’est poursuivie jusqu’à nos jours. Le décret du 24 novembre 1860, première manifestation de ce que l’on a appelé l’empire libéral, rendit quelque liberté aux débats du Corps législatif ; par une sorte de contre-coup, le Conseil d’État se montra plus accueillant pour les réclamations contre les actes de l’administration ; bientôt même le Gouvernement encouragea le recours pour excès de pouvoir en le dispensant par le décret du 2 novembre 1864 du ministère de·l’avocat et des frais autres que ceux de timbre et d’enregistrement. C’est de ce moment que date la grande extension des recours pour excès de pouvoir. Les lois sur les conseils généraux et sur les conseils municipaux de 1866 et 1867 allaient rentrer dans la voie de la décentralisation et préparer les lois plus complètes de 1871 et de 1884. Bref, c’était un réveil de l’esprit public et de l’administration elle-même ; le droit administratif ne devait pas manquer d’en profiter.
I. — Bien que le caractère de cette période nouvelle soit, à notre avis, d’être une période de classement et d’organisation, cependant la divulgation de la science administrative s’y continue.
Des collections privées de textes usuels sont faites, qui mettent à la portée de tous, dans des formats commodes, les lois administratives et qui permettent d’alléger les ouvrages doctrinaux de tonte citation. Les collections connues sous le nom de codes contiennent maintenant à côté des lois civiles, un choix de lois administratives; une compilation spéciale, malheureusement incomplète, a même été faite par MM. Vuatrin et Batbie, en 1876, sous le nom de Lois administratives françaises.
La jurisprudence administrative a continué d’être recueillie, non seulement dans le Recueil des arrêts du Conseil d’État, mais dans les périodiques consacrés primitivement à la seule jurisprudence civile et qui peu a peu lui ont ouvert leurs colonnes : Sirey, Dalloz, Journal du Palais, etc. Un Code des lois administratives annotées a commencé de paraître en 1887 dans la série des codes annotés de Dalloz et les décisions de la jurisprudence y sont réparties par ordre de matières.
Les dictionnaires d’administration ou de droit administratif, dont la période précédente offrait déjà des exemples, et qui ont l’avantage de grouper dans un ordre propice aux recherches, textes, jurisprudence et doctrine, se sont multipliés. Le dictionnaire de Blanche a été réédité ainsi que celui de Maurice Block, et une publication considérable a été entreprise en 1882 par MM. Béquet et Dupré, sous le nom de Répertoire du droit administratif. Cette publication, qui se poursuit actuellement sous la direction de M. E. Laferrière, et qui ne comprendra pas moins de quinze grands volumes in-4° méritera tout à fait son nom de répertoire ; l’administration y vide ses cartons, et l’on y trouvera, sans parler de la valeur doctrinale des articles, les textes et les renseignements les plus spéciaux.
Les journaux ou revues spécialement consacrés au droit administratif ne font pas non plus défaut. Le Journal de droit administratif et l’Ecole des communes ont continué leur publication. La Revue générale d’administration, créée en 1878 par M. Block et la maison Berger-Levrault et Cie, publiée depuis le 1er janvier 1879 sous les auspices du ministère de l’intérieur, a donné à la science administrative un organe précieux, par ses articles de fond, par la revue de jurisprudence qu’y font MM. Le Vavasseur de Précourt et Gharreyre, par ses chroniques de l’administration française et des administrations étrangères. La largeur du plan suivant lequel elle est conçue apparaît surtout lorsqu’on la compare à son aînée, la Revue administrative de 1839.
Ajoutons que d’autres revues de droit, comme la Revue critique, la Revue pratique, insèrent des examens critiques de jurisprudence administrative et même des articles de fond.
L’enseignement du droit administratif régulièrement donné dans toutes les facultés et dans quelques écoles spéciales comme celle des Ponts et chaussées, a été en outre complété par la création d’une Ecole libre des sciences politiques et administratives, réalisée enfin en 1871, par M. Boutmy, par celle d’une école coloniale et tout récemment par l’organisation de cours complémentaires dans les facultés de droit, sur les matières administratives, la législation financière, la législation coloniale, etc.
A cette divulgation incessante, les matériaux ont été fournis par l’activité du législateur sollicitée par les événements contemporains, les transformations politiques et sociales, l’expansion coloniale, par le travail silencieux des professeurs et des conseillers d’État, maîtres des requêtes, auditeurs. Les noms de Boulatignier et de Quentin-Bauchart méritent particulièrement d’être cités, pour ne parler que de ceux qui sont morts.
La preuve de la diffusion croissante des connaissances administratives se trouve, d’une part, dans le nombre toujours plus grand des thèses de doctorat soutenues annuellement sur des matières administratives, d’autre part, dans la quantité considérable de traités spéciaux qui ont pour auteurs des membres de l’administration[1].
II. — Toutefois, ce qu’il y a de vraiment nouveau dans notre période, c’est le classement et l’organisation de la science administrative plus encore que sa diffusion.
Il y avait bien eu dans la période précédente des tentatives d‘organisation, mais on n’y attachait qu’une importance secondaire. Il s’agissait avant tout à ce moment-là de faire connaître n’importe comment et dans n’importe quel ordre des détails ignorés de tous. Chaque auteur a sa classification et elle est basée en général sur l’aspect extérieur des choses, c’est-à-dire sur l’organisation administrative ou sur les services publics. On prend l’administration comme objet direct d’études sans songer qu’elle n’est qu’un résultat, que les opérations administratives ne sont intéressantes pour le jurisconsulte qu’en tant qu’il les considère comme produites par l’exercice de certains droits ou de certains pouvoirs de l’État, et que le véritable objet du droit administratif ce sont ces droits ou ces pouvoirs. C’est ainsi que l’objet du droit civil ce ne sont point les opérations que fait un propriétaire dans sa ferme ou un industriel dans son usine, mais les droits privés qui lui permettent d’accomplir ces opérations. Mais c’est là une vérité trop profonde et trop cachée qu’on n’apercevra pas tout de suite. Pour le moment on s’arrête à l‘écorce. Macarel et Bouchené-Lefer se bornaient à décrire l’organisation administrative. F. Laferrière, se plaçant au point de vue des services publics et les envisageant en historien et en publiciste, les divisait en services qui ont pour but la conservation de la société et en services dont le but est le développement de celle-ci. Au reste, il ne tenait pas du tout à son système ; dans plusieurs comptes rendus d’ouvrages on le voit en accueillir d’autres avec la plus grande bienveillance[2], et c’est lui qui, dans sa cinquième édition, donnera asile au plan de Batbie.
Ce qui embarrassait le plus les auteurs et les professeurs, c’étaient les règles qu’on ne pouvait pas rattacher à l’organisation administrative, c’est-à-dire les règles relatives aux rapports de l’administration avec les particuliers. Foucard avait inauguré ici une méthode, qui fut reprise plus tard par M. Ducrocq et que l’on peut donner comme la caractéristique de l’école de Poitiers ; elle consistait à rattacher le plus possible les règles administratives à l’étude des libertés individuelles en les considérant comme des restrictions à ces libertés. Ainsi, par exemple, l’expropriation pour cause d’utilité publique, au lieu d’être étudiée en soi et comme une opération administrative, était étudiée comme restriction au droit de propriété individuelle ou comme charge des biens[3]. Cela n’a l’air de rien, cela est gros de conséquences cependant ; cela indique des tendances nettement individualistes, le désir de restreindre autant que possible les droits de l’État, et cela se lie certainement aux théories économiques de l’école orthodoxe.
L’école de Paris au contraire, qui représentait l’opinion moyenne, rangeait tout simplement ces règles sous la rubrique : matières administratives ; ce n’était pas très profond comme classification, mais cela avait au moins l’avantage de laisser planer l’idée de l’État sur ces matières, et de préparer les voies à ceux qui y verraient des droits de l’État.
Au reste, voici quel était le programme des matières pour l’examen de droit administratif en 1860[4].
PREMIÈRE PARTIE.
AUTORITÉS ADMINISTRATIVES.
I. Notions générales. — Division des pouvoirs, conflits. — Division en administration active, consultative et contentieuse.
II. Organisation et attributions des autorités administratives.
III. Contentieux administratif.
DEUXIÈME PARTIE.
MATIÈRES ADMINISTRATIVES.
I. Fortune publique. — Domaine. — Voirie. — Régime des eaux, impôts, etc.
II. Travaux publics, expropriation, mines, dessèchement des marais.
III. Industrie, ateliers dangereux, brevets d’invention.
Deux hommes ont eu l’honneur de trouver presque simultanément, sinon un plan d’organisation du droit administratif, du moins une idée organisatrice tirée des entrailles du droit lui-même : Batbie, dans son Introduction générale au droit public et administratif, qui parut à part en 1861 mais qui avait déjà été insérée dans la cinquième édition du traité de F. Laferrière en 1860 ; et M. R. Dareste, dans son livre sur la Justice administrative en France, qui parut en 1862, mais dont des fragments avaient été insérés dans la Revue historique dès 1855.
Cette idée, c’était d‘appliquer au droit administratif le plan des Institutes ainsi compris ; les personnes, les choses, les modes d’acquérir[5] :
« ces trois éléments sont de l‘essence d’un droit quelconque, dit M. Batbie, ils se retrouvent nécessairement dans les matières administratives, à moins que l’on ne refuse le nom de droit à cette législations. » — « Pourquoi, dit M. Dareste, ce système que les Romains appliquèrent au droit public comme au droit privé ne pourrait-il pas être suivi dans l’étude de notre droit administratif ? »
L’idée n’était pas tout à fait neuve, Batbie reconnait que Chauveau l’avait émise dès 1838 dans son Programme d’un cours de droit administratif et il eût pu ajouter que Chauveau l’avait sans doute puisée lui-même dans le programme du cours de Gérando publié par la Thémis en 1819[6], et qu’ainsi elle était née avec l’enseignement du droit administratif. D’ailleurs cette idée était suggérée par les textes. La personnalité de l’État, des communes, des établissements publics est consacrée par le Code civil. Le mouvement de décentralisation de 1830-1838 avait attiré l’attention sur la personnalité de la commune et consacré celle du département, mais cette personnalité était conçue comme s’arrêtant au domaine privé, il s’agissait de lui donner une extension nouvelle.
Nos auteurs étudièrent donc dans trois catégories : les personnes du droit administratif, les choses du droit administratif, les modes d’acquérir du droit administratif.
Un premier résultat de cette méthode fut d’isoler le contentieux et de le séparer des règles de fond du droit. Jusqu’ici on avait volontiers rapproché l’étude des juridictions de celle des autorités administratives (administration active, délibérative, contentieuse), mais maintenant, comme on étudiait directement les personnes du droit administratif et leur organisation, il fallait y comprendre les autorités qui sont leurs organes ou leurs agents. Les juridictions devaient être reléguées à part, et avec elles le contentieux. C’était la une séparation très heureuse et, comme le remarque Batbie, analogue a celle qui existe entre le Code civil et le Code de procédure.
Un second résultat fut de donner une place convenable aux matières, que jusque-là on avait énumérées au hasard sous le nom de matières administratives, presque toutes en effet, expropriation, travaux publics, impôts, etc., étaient des modes d’acquérir.
La nouvelle classification fut bien accueillie ; on protesta bien un peu contre la catégorie des modes d’acquérir, pour les impôts notamment : l’argent qui entre dans les caisses publiques en vertu de l’impôt, disait-on, est d’avance destiné au paiement des dépenses et n’entre que pour sortir, ce n’est pas une véritable acquisition ; mais en général on approuva[7].
On pouvait lui faire des critiques sérieuses cependant, et M. Ducrocq n’avait pas tout à fait tort, lorsque, dans la première édition de son cours en 1861, il disait qu’il ne fallait pas se laisser séduire par des analogies spécieuses avec le droit civil.
1° Cette classification avait encore quelque chose d‘extérieure, en ce sens que, dans les trois catégories formées, on juxtaposait des éléments fort différents ; ainsi dans la catégorie des personnes du droit administratif, sous prétexte que les établissements d’utilité publique sont assujettis à une tutelle administrative et appartiennent par là dans une certaine mesure au droit administratif, on les faisait figurer à côté des communes et des établissements publics qui sont membres de l’État, tandis que les établissements d’utilité publique ne le sont pas ; dans la catégorie des choses du droit administratif, le domaine privé côtoyait le domaine public, alors qu’il est évident que ces deux espèces de choses ne sont point possédées par les personnes du droit administratif au même titre ; enfin dans la catégorie des modes d’acquérir, toutes les opérations étaient placées pêle-mêle, alors que les unes sont semblables aux opérations du droit privé et que les autres supposent des droits de puissance publique.
2° Cette classification ne comprenait pas toutes les matières administratives ; une bonne partie de ce que nous appellerions aujourd’hui la puissance publique, restait en dehors, notamment les matières de police.
3° Enfin dans le détail tout cela n’était pas construit ; les autorités administratives n’étaient pas suffisamment réduites au rôle d’organes de la volonté des personnes administratives ; les actes d’administration n’étaient rattachés par aucun lien à la théorie de la personnalité.
C’est dire que le mérite de cette classification était d’attirer l’attention sur la notion de la personnalité administrative, de montrer que c’était là l’idée centrale, que l’objet du droit administratif, comme celui de toutes les autres branches du droit, devait être de réglementer des droits, que ces droits ne pouvaient être que ceux des personnes administratives, que par conséquent la personnalité administrative devenait le pivot du droit administratif, comme la personnalité civile était déjà le pivot du droit civil ; mais cette notion n’avait pas été suffisamment creusée, on n’avait pas vu notamment qu’il y a chez les personnes du droit administratif deux personnalités, l’une de puissance publique, l’autre de personne privée, et qu’il faut soigneusement les séparer. Il faudra pour réaliser ce progrès une plus longue habitude de la décentralisation et un nouveau développement du contentieux administratif.
Telle qu’elle était cependant, cette organisation systématique du droit administratif était bien supérieure à l’anarchie de la période précédente ; peu à peu elle pénétra dans l’enseignement et par là dans l’esprit des générations nouvelles.
Batbie avait repris l’exposition du droit administratif dans un grand ouvrage conçu avec beaucoup de largeur, contenant de l’histoire et de la législation comparée et toujours d’après le même plan, mais il faut reconnaître que l’organisation n’y est pas plus poussée dans le détail que dans le premier essai[8].
Deux autres ouvrages, célèbres tous les deux à juste titre, et qui remplissent cette période de 1860 jusqu’à nos jours, le Cours de droit administratif de M. Ducrocq[9], et les Conférences de droit administratif de M. Aucoc[10], contribuèrent d’une façon plus efficace à son progrès.
Ce n’est pas qu’ils adoptent ni l’un, ni l’autre, la division tripartite en personnes, choses, modes d’acquérir, et M Ducrocq s’en défend même formellement ; mais ils ont apporté un tel soin, dans l’étude de l’organisation départementale et communale, à cataloguer les pouvoirs des conseils généraux et des conseils municipaux, à les classer en vue des intérêts qu’ils défendent par leurs décisions diverses, qu’il apparaît très nettement: 1° que ces conseils, et par suite toutes les autorités administratives, ne sont que des représentants de personnes administratives cachées derrière ; 2° que leurs attributions consistent à exercer des droits appartenant à ces personnes administratives ; en d’autres termes, l’étude approfondie faite par ces deux auteurs de l’organisation administrative a eu pour résultat de rattacher celle-ci à la théorie de la personnalité.
De plus, M. Aucoc a fait pour la première fois un examen approfondi des actes d’administration et de la théorie du recours pour excès de pouvoir ; cela lui était d’autant plus facile que, depuis 1860 et surtout depuis le décret du 2 novembre 1864, ce recours s’était beaucoup développé et que personnellement il avait contribué à ce développement. Le résultat de cette étude a été de préparer les esprits à voir dans l’acte d’administration, une décision, une manifestation de volonté de la personne administrative. En effet, c’est une décision exécutoire prise par une autorité administrative, au nom de la personne administrative qu’elle représente. Il restait seulement un nuage résultant d‘une confusion persistante entre l’acte d’administration et l’acte de juridiction, surtout en ce qui concernait les décisions ministérielles ; mais à partir de 1872 le Conseil d’État allait s’appliquer à dissiper cette confusion et à restituer aux décisions ministérielles leur caractère de manifestation de volonté[11]. C’était donc encore toute la matière des actes d’administration rattachée à la théorie de la personnalité.
Le dernier des reproches que nous avons faits à la classification de Batbie disparaissait ainsi, mais il subsistait les deux premiers : le mélange des matières qui supposent la puissance publique avec celle qui ne la supposent point ; le fait que certaines matières de police restaient en dehors ; un nouveau développement du contentieux allait permettre de corriger ces imperfections, de compléter et d’achever le système.
Depuis la loi du 24 mai 1872, qui a réorganisé le Conseil d’État et qui lui a définitivement délégué la justice administrative, ce grand corps a encore affermi sa jurisprudence, et l’on peut dire que dans ces vingt dernières années il a dégagé en matière d‘actes d’administration, en matière de recours et en matière de compétence, des règles d’une importance capitale. Il a été secondé d’ailleurs par le tribunal des conflits réorganisé par la même loi de 1872. Cette jurisprudence si pleine de choses a trouvé un interprète digne d’elle. Le Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux de M. E. Laferrière, dont le premier volume a paru en 1887 et le second en 1888, en contient en effet toute la substance. Ce traité, auquel dans le passé aucun n’est comparable, est un véritable modèle par la façon dont y sont utilisées l’histoire et la législation comparée, par la conscience avec laquelle sont analysés les arrêts, par les vues synthétiques qu’il renferme et la largeur de touche avec laquelle il est rédigé.
Or, il apparaît dans cette jurisprudence que l’idée d’une double personnalité administrative, l’une de puissance publique, l’autre de personne privée, se dégage de plus en plus.
Ce sont les questions de compétence et de conflit qui la révèlent. Et la cause de ce dualisme est le désir très louable des juridictions administratives d’abandonner aux tribunaux ordinaires tout ce qui peut leur être abandonné et de ne réserver aux tribunaux administratifs que les affaires où la puissance publique est engagée. De là la distinction entre les opérations de puissance publique et celles qui n’ont pas ce caractère, entre les contrats administratifs notamment et les contrats ordinaires. Il apparaît en même temps que la personnalité administrative peut absorber toute la puissance publique ; que l’État ou la commune agissent en leur qualité de personne, d’être moral, non seulement quand ils font une opération pécuniaire de puissance publique, par exemple quand ils exproprient, mais quand ils font de la police ; que la police peut se ramener à des droits de police et être rattachée à la personne ; qu’il y a des droits sur les fonctionnaires, des droits de tutelle administrative, des droits de police administrative, etc …. Ce qui fait apparaître cela c’est que l’action de l’État ou de la commune en ces matières commence à être réglementée par le droit, grâce au développement du recours pour excès de pouvoir contre des actes considérés comme discrétionnaires. C’est qu’on peut recourir contre l’arrêté de police d’un maire, c‘est qu’un conseil municipal peut recourir contre l’arrêté d’un préfet qui annule une de ses délibérations, c’est qu’un fonctionnaire simplement remplacé dans ses fonctions, et non révoqué, peut demander son admission a la retraite (C. d’Et., 25 mars 1889).
Du moment que cette action de la puissance publique est réglementée, elle cesse d’être une pure force qui échappe au droit, elle devient elle-même un droit.
Arrivée à ce point, la théorie de la personnalité comprend tout, explique tout, organise tout. Tous les rouages de l’administration, État, départements, communes, établissements publics, colonies, sont des personnes administratives, — ces personnes ont des droits qu’elles exercent par l’intermédiaire d’organes, qui sont des autorités administratives ; les actes par lesquels ces droits sont exercés, et qui sont des décisions exécutoires, prennent le nom d’actes d’administration, et en effet, l’administration, c’est-à-dire le fonctionnement des services publics, en résulte. — Les personnes administratives ont des droits de puissance publique et des droits de personne privée, qui ne doivent pas être confondus. Enfin, la compétence des juridictions administratives est entrainée, soit par la nature spéciale de l’acte d’administration, soit par la nature spéciale des droits de puissance publique. Que l’on distribue dans l’exposition ces différentes matières comme on voudra, l’essentiel est qu’elles s’enchainent par une logique intime.
Il est vrai, et il ne faut pas se dissimuler ce résultat, que cette organisation des matières administratives les fait apparaître sous l’aspect de droits de l’État ; l’État a des droits de police, il a des modes d’acquérir, de puissance publique, etc… Il y a donc là une méthode que l’on pourrait appeler étatiste ; elle a, si l’on veut, quelque parenté avec la doctrine économique qui ne restreint pas systématiquement le rôle de l’État, et on peut l’opposer à la méthode individualiste que nous avons dit être propre à l’école de Poitiers. Au lieu de considérer le service militaire comme une charge imposée à la personne, on la considérera comme un droit de l’État ; au lieu de considérer l’expropriation pour cause d’utilité publique comme une charge des biens, on la considérera comme un droit de l’État. Il est possible que cela pousse en certains cas à définir des droits de l’État, mais nous ne voyons pas là un danger sérieux. L’État, avec la masse énorme d‘impôts qu’il lève sur·nous tous les ans, commence à nous intéresser beaucoup ; nous commençons à nous apercevoir que ses intérêts sont un peu les nôtres et que, comme contribuables, nous ne perdons rien à ce que ces droits soient respectés. Il ne s’agit pas d‘ailleurs d’augmenter les droits de l’État, mais de les reconnaître franchement là où ils existent.
CONCLUSION.
Au point où en est arrivé notre droit administratif, on peut se rendre compte d’une chose, c’est qu’il a fait un grand détour pour en revenir au point où il était dans le droit romain et dans notre ancien droit, et où il n’a pas cessé d’être dans la plupart des législations étrangères ; c’est-à-dire pour devenir un droit très voisin du droit privé. Du moment, en effet, que les personnes administratives sont des individus jouissant de droits plus ou moins exorbitants, et que toute l‘administration s’explique par le jeu de ces droits, le droit administratif n’est pas beaucoup plus différent du droit civil que le droit commercial par exemple, où les commerçants sont envisagés comme des individus exerçant des droits exceptionnels et où le commerce s‘explique par le jeu de ces droits. L’acte d’administration lui-même n’est pas beaucoup plus différent de l’acte de la vie civile que l’acte de commerce.
Il s’est produit pour le droit administratif depuis la Révolution, ce qui s‘était produit pour le droit commercial, depuis la création des juridictions consulaires au sortir du moyen âge. Les règles, éparses jusque-là et mêlées avec celles de droit civil dans chaque matière, se sont séparées de celles-ci matériellement et on
Traducción - español De la formation du droit administratif français depuis l'An VIII
Maurice HAURIOU, Revue générale d’administration, 1892, t. II, pp. 385-403.
Sobre la formación del derecho administrativo francés a partir del año VIII
Nota introductoria, traducción y notas de José Sebastián KURLAT AIMAR.
Biografía de Maurice HAURIOU: Nacido el 17 de agosto de 1853 en Ladiville. Licenciado en derecho en 1876 y Doctor en derecho en 1879, obtuvo el primer lugar en el concurso de agrégation en 1882. Fue Profesor de Derecho administrativo en la Facultad de Derecho de Toulouse desde el 24 de marzo de 1888 y profesor de Derecho constitucional en la misma casa desde el 1ro de noviembre de 1920, de la que fue decano entre el 1ro de noviembre de 1906 hasta el 31 de agosto de 1926.
Nota del traductor
El artículo de Maurice HAURIOU fue publicado en 1892 en la Revue générale d’administration, es decir al momento en que él enseñaba Derecho administrativo desde hacía sólo cuatro años. El lector testimoniará que el autor fue testigo privilegiado de la sistematización progresiva y extremadamente rápida del derecho administrativo desde la Constitución del 22 Frimario año VIII (13 de diciembre de 1799).
Con carácter previo a la sanción de tal Constitución, el jefe del Poder Ejecutivo no era un Presidente de la República sino un órgano colegial, llamado Directorio, compuesto de cinco miembros. Este órgano poseía bajo su órbita los ministros que eran nombrados y revocados por los Directores. Estos ministros no eran responsables ante el Parlamento, la Constitución del año III no era, entonces, una Constitución parlamentaria.
El gobierno del Directorio funcionará durante cinco años, del año III al año VIII, en pésimas condiciones, al punto tal que en el año VIII el régimen había evolucionado lo suficiente como para la llegada de un golpe de Estado, que fue efectuado el 18 Brumario año VIII por Bonaparte, cuyas victorias en Italia lo habían tornado célebre. Con la complicidad de ciertas autoridades instaladas, él suprime el Consejo de los Quinientos y el Consejo de los Ancianos y establece un consulado provisorio cuyos tres miembros son Bonaparte, Siéyès et Roger Ducos. Este consulado provisorio, que dura un mes y medio, elaborará una nueva Constitución.
Este nuevo período no se caracterizará por una reacción del Ejecutivo sino por una verdadera dictadura ejecutiva, a consecuencia de la voluntad de Napoleón Bonaparte, incluso cuando intente beneficiarse de cierta legitimidad monárquica pretendiendo escapar de las formas puramente dictatoriales. La nueva Constitución establece entonces la primacía del Ejecutivo manteniendo en la fachada ciertos rasgos democráticos.
Esta Constitución merece a justo título el término de dictatorial. El Gobierno es confiado a tres cónsules: Bonaparte, Cambacérès y Lebrun, nombrados por diez años y siendo reelegibles. El primer Cónsul tiene, en la práctica, todo el poder. Es él quien gobierna, con la ayuda de sus ministros, de sus consejeros de Estado y del Senado conservador.
Esta dictadura ejecutiva se mostró, sin embargo, defectuosa: La convocación al pueblo estaba mal organizada como modo de consultar la opinión pública y el carácter hereditario de la monarquía no tuvo tiempo de arraigarse. Bonaparte intentó, no obstante, establecer de todas sus fuerzas una dinastía constituyendo una nueva aristocracia hereditaria, haciendo uso de la sacralidad del derecho divino. A pesar de sus esfuerzos, tratando de reconciliar a los franceses a través del llamado a los partidarios del Antiguo Régimen, la dictadura de Napoleón no pudo resistir su caída y culminará el 1ro de abril de 1814.
Tal es el marco histórico del punto de partida del trabajo del maestro de Toulouse, como señala GARCÍA DE ENTERRÍA: «Sobre esta realidad de la Administración como sujeto político, rigurosamente extraña a la ideología revolucionaria, van a reobrar otros postulados de esta ideología, como tratando de cubrir tan flagrante disidencia. De esta reacción va a surgir el Derecho administrativo ».
* * *
Sobre la formación del derecho administrativo francés a partir del año VIII
I. — Este ensayo tiene por objeto la historia de la formación de nuestro derecho administrativo moderno considerando que forma un cuerpo de doctrina organizado.
Nadie en este momento duda acerca de la existencia de este cuerpo de doctrina. Es de toda evidencia que hay una totalidad de teorías administrativas vinculadas entre sí y gravitando alrededor de un centro común así como hay una totalidad de teorías civiles y comerciales. Trataremos de mostrar cómo estas teorías se organizaron lentamente desde principios de siglo y cómo, por su coordinación, ellas culminaron con la conformación de un sistema.
No es entonces, para nada, de la historia de tal o cual institución administrativa de lo que hablaremos sino verdaderamente de la historia del derecho administrativo en sí mismo, en su sentido más íntimo y profundo, en cuanto a la conformación de lo que podríamos llamar su andamiaje. Los materiales de los que nos serviremos son las obras doctrinales, es decir que este ensayo será ante todo una historia de la literatura administrativa.
Podríamos también intentar investigar la historia de la jurisprudencia administrativa, o bien de la práctica administrativa, puesto que la jurisprudencia y la práctica contribuyeron a la formación del derecho administrativo tanto como la doctrina. Y si vamos al fondo de las cosas, es incluso a la jurisprudencia a quien debemos la mayor parte. Pero la historia de la jurisprudencia administrativa, y más particularmente la del Consejo de Estado, fue demasiado tratada, y demasiado sabiamente, por el Sr. AUCOC en su libro El Consejo de Estado y por el Sr. E. LAFERRIÈRE en su Tratado de la jurisdicción administrativa como para que nosotros tengamos la idea de recomenzarla. En cuanto a la historia de la práctica administrativa, ella debe hacerse. Nadie duda que la historia de algunos gabinetes ministeriales es interesante, especialmente la de la dirección de asuntos departamentales y comunales del Ministerio del Interior. Pero esta historia no podrá hacerse sino por un miembro de la administración. Además de la voluminosa colección de las instrucciones ministeriales, deberán consultarse las colecciones de dictámenes del Consejo de Estado o del antiguo Comité de Interior, de los cuales la mayoría son manuscritos, y deberán, sobre todo, tenerse en cuenta las tradiciones.
La doctrina presenta, a su vez, la ventaja de ser receptáculo común donde se mezclan y se fusionan las reglas emanadas por la jurisprudencia y por la práctica. Después de cierto tiempo, estamos seguros de encontrar en su seno todo lo que ameritaba sobrevivir. La doctrina, es verdad, no se encuentra en su totalidad en los libros, pues hay un parte que se transmite a través la enseñanza oral. Desgraciadamente, la historia de la enseñanza oral es difícil de reconstruir, ella no deja huellas identificables. Cuando una generación de hombres no tiene las mismas ideas que la generación precedente, nosotros podemos entrever que eso proviene en parte del seguimiento de las lecciones de tal o cual profesor autorizado. Pero, lamentablemente, ello es demasiado vago para que lo expresemos. En cuanto al resto, él no presenta grandes inconvenientes, podemos estar seguros que tarde o temprano las ideas verdaderamente fecundas expresadas en la enseñanza oral se encuentran en un libro: Si el mismo no es del maestro, lo será del discípulo. La literatura doctrinal aporta, entonces, materiales suficientemente interesantes.
II. — Nosotros no somos los primeros en utilizar estos materiales y, afortunadamente, tenemos ciertas guías. BOULATIGNIER ha hecho aparecer en 1839, en la Revista extranjera y francesa (p. 81), un artículo breve pero muy sustancial intitulado: Sobre el origen, el progreso y la enseñanza del Derecho administrativo en Francia. DE CORMENIN, en la segunda parte del prefacio a su tratado, edición de 1840, había escrito algunas páginas de historia. Robert DE MOHL, en una gran obra sobre la historia de los derechos públicos modernos, que data de 1858, consagra cien páginas al estudio del derecho administrativo francés. En fin, en el estudio de M. AUCOC sobre el Consejo de Estado se encuentran preciosas indicaciones. Incluso cuando nosotros hayamos creído poder, después de otros, intentar desenmarañar la historia del desarrollo del derecho administrativo, nuestra empresa es únicamente posible porque él mismo nos parece haber arribado actualmente a un punto de su evolución que favorece la comprensión de los momentos anteriores.
III. — Como todas las creaciones sociales dotadas de vida ( ), el derecho administrativo francés fue el producto de varias voluntades inconscientes. Nosotros entendemos por ello que, entre los administradores e incluso entre los auditores, maîtres des requêtes y Consejeros de Estado que forjaron las primeras reglas de este derecho, varios, actuando apresuradamente, decidían según las necesidades de la administración y según un cierto instinto. Sobre ello sólo reflexionan algunos a propósito de su origen, de su valor, de su alcance y de sus reglas. Lo que es verdaderamente sorprendente es que en el pensamiento de todos este derecho era completamente nuevo. Él no procedía para nada del Antiguo Régimen y él se desarrollaba de una manera totalmente original. Esta opinión, en la mayoría de los casos latente, fue expresada en los comienzos por GÉRANDO y CORMENIN y más tarde por BOULATIGNIER. Se lo formulaba de manera muy plausible y dándole mucho crédito. Se hacía notar que el derecho administrativo no podía existir al margen y distinguiéndose del derecho ordinario sino cuando las jurisdicciones encargadas de aplicarlo estuvieran ellas mismas separadas de las jurisdicciones ordinarias. En otros términos, no podría haber derecho administrativo sin tribunales administrativos y consecuentemente sin separación de poderes. Ahora bien, el principio de la separación de poderes no había sido introducido sino por la Asamblea Constituyente. Por consiguiente, el derecho administrativo no podía remontarse hasta antes del principio de la Revolución. Incluso conviene recordar que, durante toda la duración de la Revolución, existió en germen, pues el contencioso fue confiado a los cuerpos administrativos mismos, a las municipalidades, a los directorios, al Consejo de Ministros y en esas condiciones el derecho no podía desprenderse de la administración. Es entonces sencillamente la reforma de Pluvioso año VIII que, organizando los Consejos de Prefectura y transportando al Consejo de Estado las atribuciones contenciosas de los ministros, hubo creado el contencioso administrativo y, seguidamente, el derecho administrativo.
Lo que sorprende sobre todo en el Antiguo Régimen es que provocaba que lo viéramos como separado por un abismo del nuevo estado de cosas. Era la confusión que reinaba entre el poder judicial y el poder administrativo: Los parlamentos hacían reglamentos de policía y citaban a los administradores a comparecer delante de ellos; el Consejo de Estado acumulaba el conocimiento de los asuntos civiles y el de los asuntos administrativos; las justicias locales tenían en casi todo el territorio las causas de menor cuantía; las jurisdicciones incuestionablemente administrativas intervenían en materia de cuentas, de tesorería y de almirantazgo organizadas como jurisdicciones civiles.
Había mucho de verdadero en esta manera de ver y de ello nos daremos cuenta al final de nuestro estudio. Es cierto que la Revolución y la separación de poderes produjeron algo nuevo que es el agrupamiento de las reglas administrativas en un cuerpo de derecho distinto. Muchas de estas reglas existían durante el Antiguo Régimen pero estaban dispersas y se confundían con las reglas del derecho ordinario; su unidad, su coordinación en cuerpo único de derecho, es la obra de los nuevos tiempos.
Sea como sea, por otra parte, la idea que nos hacemos de las cosas tiene más acción que la realidad en sí misma: Todo el mundo creyó y dijo que el derecho administrativo era un derecho nuevo y se comportaron como si así fuera. Se desarrolló de una manera exclusivamente nacional y pasó por todas las etapas de un derecho que se organiza, espectáculo curioso para un historiador. En verdad, él recorrió estas etapas con una rapidez tal que, en la hora actual, siendo que ni siquiera un siglo ha transcurrido, su evolución puede ser considerada como casi finalizada. Hubo algunos atajos. Ello obedece a que, si el derecho era joven, el pueblo en cuyo seno él evolucionada no era en absoluto primitivo ( ). No son pontífices misteriosos ni jurisprudentes primitivos quienes presidieron su elaboración primera, son verdaderos jurisconsultos.
El derecho administrativo ha presentado en su evolución los fenómenos siguientes:
1° El se formó, sobre todo, a partir del contencioso, es decir por la jurisprudencia del Consejo de Estado. El Consejo de Estado se encontraba en una situación excepcional: Juez definitivo de todo el contencioso administrativo, gracias a la apelación y a la casación, a quien se subordinaban todas las otras jurisdicciones administrativas, él era al mismo tiempo juez y pretor, gracias a la ausencia de codificación. Por otro lado, aunque fuera un cuerpo gubernamental, quizás felizmente para este derecho, fue durante varios años, durante la Restauración y durante la monarquía de Julio, criticado, discutido y atacado. Estas tribulaciones lo inclinaron al culto del derecho más que, aún cuando ello haya durado, el favor del que beneficiaba durante el Primer Imperio. Salvo algunas excepciones, su jurisprudencia aparece como muy jurídica y podemos decir que la substancia del derecho administrativo emanó de sus fallos y de sus dictámenes.
2° El derecho administrativo ha atravesado las siguientes fases:
a) Un período de elaboración secreta. Esto no significa que el secreto haya sido deseado ni celosamente guardado como las fórmulas de acción contra la ley, en Roma, por el Colegio de Pontífices sino que, de hecho, hubo ciertos años durante los cuales ni los procedimientos de administración ni las decisiones del Consejo de Estado fueron conocidas;
b) Un período de divulgación;
c) Un período de organización.
Es difícil separar por fechas estos diferentes períodos. En la vida todo se entrecruza. Hubo desde el origen un poco de organización, hay actualmente un poco de divulgación. De manera que estas divisiones no deben ser consideradas como netas y compartimentadas. Sin embargo, se puede fijar en 1818 el comienzo de la divulgación y el año 1860 como el comienzo de la era de la organización.
a) Período de elaboración secreta (1800-1818).
Tan pronto como el Consejo de Estado fue organizado por la Constitución del 22 Frimario del año VIII, artículo 52, y que, por disposición del 5 Nivoso año VIII, fue el encargado de resolver los conflictos y los asuntos contenciosos cuya decisión tomaban anteriormente los ministros, comienza a haber una jurisprudencia administrativa. Sin embargo, corresponde aclarar que no hubo continuidad de esta jurisprudencia y que no se crea una tradición sino a partir del decreto del 22 de julio de 1806, organizando en el seno del Consejo de Estado un comité especial del contencioso, dando a los asuntos contenciosos un procedimiento diferente al de los asuntos administrativos.
Pero hasta 1818, fecha en la que MACAREL publica sus Ensayos de jurisprudencia administrativa, esta jurisprudencia no fue conocida. No solamente era ignorada por el público en general sino también por la administración, por los abogados ante el Consejo y por los consejeros mismos, con excepción de algunos miembros del Comité del Contencioso que hicieron un esfuerzo personal para ponerse al corriente. El procedimiento totalmente secreto era seguido únicamente por las partes. Los fallos se acumulaban en los archivos del Consejo sin ser fichados ni publicados. Por otra parte, esta jurisprudencia inspiraba algunas sospechas y nos podemos preguntar si ellas se fundaban seriamente en derecho. Se veía en el Consejo de Estado, sobre todo, un cuerpo político y, en los primeros años de la Restauración, fue un pretexto para atacar violentamente su jurisdicción. Varios de los asuntos de los que se encargaba en ese entonces presentaban un carácter al mismo tiempo jurídico y político: Fueron tratados los procesos relativos a los dominios nacionales, a los límites impuestos a los acreedores y proveedores del Estados y a la indemnización de los colonos de Saint-Domingue. Más tarde, los relativos a las provisiones efectuadas durante la ocupación militar de 1814 y de 1815, a la reintegración a los emigrantes de los bienes no vendidos, al millón de emigrantes, etc. Todas estas materias irritaban y despertaban pasiones de maneras diversas a numerosos interesados. Además, el gobierno de la Restauración, hasta la ordenanza del 1ro de junio de 1828, efectuó un abuso del conflicto evocando delante del Consejo de Estado ciertos asuntos que no tenían nada de administrativos, lo que le daba cierto aire del antiguo Consejo del Rey. De manera que, detrás de todas estas agitaciones superficiales, se creaban reglas de derecho interesantes. Durante los primeros años, nadie estuvo tentado de recurrir a su investigación.
Finalmente, corresponde decirlo también, para efectuar esta especie de descubrimiento hacían falta espíritus superiores a la media. Ahora bien, durante el Imperio, durante los años de invasión que le siguieron, todos los hombres de cierto valor se orientaban hacia la acción. Sin embargo, pocas obras fueron publicadas durante este período y constituyen puras compilaciones de tipo digesto o bien tratados sin valor.
Dos de estos tratados son particularmente fantasiosos. En primer lugar el de PORTIEZ DE L’OISE, director de la Escuela de Derecho de Paris y encargado del curso de derecho administrativo creado por la ley del 22 Ventoso año XII, art. 2. Esta obra lleva el pomposo título de Curso de de legislación administrativa en el orden correspondiente a la armonía del cuerpo social. El autor adopta el plan siguiente: Concibe al hombre desde su nacimiento y hasta su muerte haciéndolo atravesar por todas las relaciones que puede tener con la administración mientras dure su existencia. Podría tratarse de un panfleto espiritual pero se trata de una obra extrañísima. Robert DE MOHL, equivocándose al tomarla en serio, la califica de « bien débil » (sehr schwache).
El segundo tratado, con mayores pretensiones, es tan malo como el anterior. Son los Principios de administración pública de Charles-Jean BONNIN. El autor es de los ideólogos que reducen todo a ideas abstractas y ponen sus propias ideas al servicio de la fuerza pura. Para él, la Revolución hizo tabla rasa con todo. El derecho ya no existe, no hay sino la ley. No deberíamos decir jurisconsulto sino legisconsulto. Todos los derechos son facultades del hombre que se desprenden de la ley. En cuanto a la ley en sí misma, resulta inútil agregar que ella es obra de un gobierno que tomó el poder. No hay sino tres poderes en la sociedad: el Gobierno, en primer lugar, y seguidamente la administración y la justicia que son formas del gobierno.
MONTESQUIEU está mal situado por haber imaginado que había otros poderes. ROUSSEAU no es tratado con mayor beneplácito, ni los jurisconsultos del derecho de gentes, ni el derecho romano. Antes de BONNIN, a su vez, no hay nadie. ¡Ni siquiera LAVOISIER que fundó la ciencia positiva al mismo tiempo que la química! ( ).
La obra carece de detalles precisos en su cuerpo. Ella flota sobre las ideas generales. Sin embargo, en estas ideas generalistas, nosotros encontramos una idea acertada que servirá más tarde: La idea de que, en materia de administración, el Estado debe ser considerado como una voluntad actuante. Esto es importante. Más tarde percibiremos, en efecto, que el acto administrativo debe ser considerado como una manifestación de voluntad.
En suma, en estas obras no encontramos nada o casi nada. Y debemos creer que lo que les faltó a estos autores es estar sostenidos por la jurisprudencia. Ellos no expresan que es la jurisprudencia la gran reguladora de la doctrina por el sentimiento que ella otorga de la realidad de las cosas, toda vez que, puesta a un lado la jurisprudencia, disponían de otros materiales. Tenían a su disposición las leyes y los decretos: El Boletín de leyes existía desde el año II; los actos de gobierno desde 1789 y hasta el año II habían sido objeto de una publicación oficial en 1806 y había otras colecciones privadas. Por otra parte, ellos veían funcionar delante de sus ojos la organización administrativa simple y neta del año VIII, tenían a su disposición las excelentes instrucciones, como las dirigidas a los intendentes de Seine-et-Marne por el Prefecto LAGARDE en 1808, que es un verdadero tratado de administración municipal y del que no sacaron ningún provecho. Hay que reconocer al mismo tiempo que fueron rápidamente olvidados.
b) Período de divulgación (1818-1860).
I. — Los años 1818 y 1819 constituyen un momento interesante en la historia del siglo. Un despertar intelectual se produjo. La pesadilla de la dominación imperial y la de la invasión acababan de desaparecer, los ejércitos de los aliados habían evacuado el territorio el 10 de diciembre de 1818. Los jóvenes que crecieron durante estos años tormentosos poseían un espíritu abierto y nutrido. Sienten que un mundo nuevo se organiza y que ahora es a través del pensamiento que hay que actuar.
SAINT-SIMON comenzará a publicar sus folletos (1819), LAMARTINE publicará sus Primeras meditaciones (1820) y Víctor HUGO sus Odas y baladas (1822), Víctor COUSIN y GUIZOT darán apertura a sus cursos en la Sorbona, Thiers y Agustín THIERRY encararán sus trabajos históricos (1822-1825). En el ámbito del Derecho, JOURDAN funda en 1819 la Thémis, valiente revista que vivirá sólo 10 años pero que nos hará, a través de Alemania, reencontrar la tradición de nuestros grandes jurisconsultos del Siglo XVI que habíamos perdido en Francia. Después de haber vivido durante veinticinco años, día tras día, el espectáculo de los acontecimientos vertiginosos que Francia creaba, ella se frena, recula, mira alrededor de ella y en ella. Tres hombres son de alguna manera los ancestros del Derecho administrativo francés: MACAREL, DE GÉRANDO, y CORMENIN. Los tres habían sufrido el contragolpe de las conmociones de la Revolución y del Imperio y se habían entremezclado relativamente con los acontecimientos. MACAREL quien, desde Orleans, había ido a hacer derecho a Turín fue jefe de gabinete de prefectura y controlador de correos. DE GÉRANDO había participado en la campaña de Italia, fue miembros de la Junta Administrativa de la Toscana en 1808 e intendente de Cataluña en 1812. DE CORMENIN, de raza aristocrática, ahijado de la Princesa de Lamballe y del Duque de Penthièvre, había sido agregado ante el Consejo de Estado desde 1810. Los tres tenían el temperamento de publicista al mismo tiempo que el jurisconsulto DE GÉRANDO es un filósofo; hizo una tesina sobre los signos del pensamiento, una historia comparada de los sistemas filosóficos en ocho volúmenes y un tratado de perfeccionamiento moral en dos volúmenes. DE CORMENIN es un panfletista: Bajo el nombre de TIMON ametralló de folletos al gobierno de Julio después de 1830. MACAREL se consagró más exclusivamente al Derecho pero tenía el mismo espíritu de apertura. Es él quien comienza la serie de revelaciones sobre la jurisprudencia del Consejo de Estado y que funda el compendio de fallos del Consejo. Solamente él crea en 1833 una pequeña escuela de ciencia política en 1833 y publica en 1840, bajo el nombre de La fortuna pública en Francia el primer libro de ciencia financiera.
Todos poseían entonces calidades de iniciadores, se interesaban bastante en los conocimientos de los hombres de su tiempo para tornar accesibles los conocimientos nuevos. De los tres, MACAREL es quien presenta la influencia más fecunda, incluso cuando la obra de CORMENIN sea más clásica. Es el espíritu más variado y el que posee más iniciativa. Tiene menor extensión filosófica que GÉRANDO, menos manifestaciones de estilo que CORMENIN, pero es el más creador.
Paso a paso, en tres años, la divulgación se lleva a cabo. MACAREL debuta en 1818 con un libro que tuvo gran repercusión: los Elementos de jurisprudencia administrativa. Se trataba del análisis de la jurisprudencia del Consejo de Estado desde 1806 sobre todas las materias sometidas a examen de ese Consejo. MACAREL había leído todos los fallos, él analiza más de cuatro mil expedientes. Extrajo algunas reglas generales y efectuó un comienzo de análisis jurisprudencial. Todo ello era todavía un poco confuso, las materias no estaban clasificadas, estaban agrupadas, siguiendo la expresión de SUMMER-MAINE en materias de litigio y por orden alfabético. Algunas consideraciones generales ubicadas a la cabeza, concernientes a la administración y a la jurisdicción administrativa, no poseían un gran valor, pero el enorme servicio realizado era la publicación de materiales hasta ese momento secretos. No nos equivocamos e ISAMBERT, en l820, apreciaba esta obra en la Thémis, llamando a MACAREL el fundador de la jurisprudencia administrativa.
El mismo año, Sirey publicaba el texto de los fallos que MACAREL había analizado y para que en el futuro la publicación sea ininterrumpida, él concibió el proyecto de crear un boletín o compendio periódico donde los fallos del Consejo serían insertados a medida que se pronunciaban. Dos años más tarde, en 1821, efectuará su proyecto fundando el Compendio de fallos del Consejo de Estado, continuado hasta nuestros días por los señores LEBON, PANHARD, HALLAYS-DABOT y GERARD.
Al mismo tiempo, en 1819, el señor DE GÉRANDO inauguraba en la Facultad de Derecho de París un curso de derecho público y administrativo, creado por ordenanza del 24 de marzo. El curso fue seguido con el más vivo interés. La Thémis nos conservó la primera lección, el análisis de varias otras y el plan. Fue suprimido en 1822. El señor DE GÉRANDO, que era un filósofo, no busca en absoluto su inspiración en la jurisprudencia del Consejo de Estado y debe destacarse que el contencioso no figura ni siquiera en su plan. Aporta a la ciencia nueva algunas ideas formadoras tomadas de la filosofía, de la historia o del derecho natural. Se ubica más bien en el punto de vista del objeto del derecho administrativo antes bien que en el de sus reglas íntimas. Pero, haciendo este camino, recoge y clasifica los textos legislativos que publicará más tarde en las sus Institutas y que estaban dispersos en el Boletín de leyes. Además de su papel en lo que respecta al método y la organización, tuvo un rol importante en la divulgación.
Seguidamente a estos trabajos sobre la jurisprudencia y sobre las leyes, se crea un verdadero movimiento en los espíritus hacia el derecho administrativo, a pesar del período de reacción política que comienza en los años 1823 a 1824 (llegada de CHARLES X, millón de emigrados). La Thémis inserta los artículos de MACAREL y de CORMENIN, se publican los compendios y algunas obras. La más importante fue la que CORMENIN hizo aparecer en 1822 bajo el título Cuestiones de derecho administrativo. Allí, él retoma la obra de MACAREL en sus Elementos de jurisprudencia, pero con más detalles, más fuerza en el análisis y más rigor de estilo. De manera que él absorbe y hace desaparecer el libro de MACAREL y, en 1824, el suyo se encontraba ya en la tercera edición. CORMENIN clasifica las materias por orden alfabético y las trata siguiendo un orden geométrico, son reducidas a un cierto número de teoremas de los que se deducen consecuencias numeradas. Esta manera de proceder a través de un lenguaje lapidario produjo bastante efecto entre sus contemporáneos. Tenían, sin embargo, el defecto de empujar hacia el absoluto a partir de principios resultantes de leyes transitorias. Hoy en día muchos de estos pretendidos teoremas serían falsos. El verdadero mérito de CORMENIN fue el cuidado con que reunió los textos, desenmaraño la jurisprudencia e hizo la bibliografía de cada materia. Un buen trabajo sobre la jurisprudencia del Consejo de Estado que sirve de introducción.
II. — Un nuevo despegue a los estudios de derecho público fue efectuado por el movimiento liberal de 1828 y la Revolución de 1830. Es el momento en que la generación de jóvenes que, habiendo gastado sus primeros fervores en los comienzos de la Restauración, que ella había estrechado, triunfa. GUIZOT y THIERS llegan a la escena, el romanticismo se instala en la literatura, una renovación se produce en todas las ramas del saber.
Los estudios de Derecho, y especialmente de derecho público, aprovechan de ello. La Thémis desapareció pero nuevos órganos se fundan. En 1834 la Revista de legislación francesa y extranjera de FŒLIX aporta nuevamente un germen fecundo de Alemania. El intercambio de ideas se efectúa a través de la facultad de Estrasburgo donde pronto aparecerá un profesor de gran talento: SCHUTZEMBERGER. En 1835 aparece la Revista de legislación de WOLOWSKY. DE GÉRANDO retoma su curso en 1828 y las cátedras de derecho administrativo se organizan (de 1829 à 1837) en Aix, Caen, Dijon, Grenoble, Poitiers, Rennes, Estrasburgo y Toulouse. Profesores jóvenes y ardorosos se ponen en marcha: DE SERRIGNY en Dijon, FOUCARD en Poitiers, LAFERRIÈRE en Rennes, este último efectúa en 1838 un curso de historia de las instituciones políticas y administrativas.
Todas estas buenas voluntades van a tener al mismo tiempo más libertad para encarar las nuevas tareas a realizar ( ). La descentralización, las leyes sobre las elecciones de los consejos generales y municipales y sobre sus atribuciones introducen la enorme materia de elecciones al tiempo que problematizan las antiguas concepciones de administración deliberativa. Habrá que clasificar y catalogar los nuevos poderes. Los caminos vecinales (1836), la expropiación por causa de utilidad pública (1811), los ferrocarriles, el desarrollo brusco de las obras públicas. Todo ello solicita la presencia de comentaristas de textos. Al mismo tiempo, se produce el fenómeno de fortificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado. En primer lugar, gracias a la ordenanza de 1828 que restringe la arbitrariedad en materia de conflictos. Seguidamente, una serie de ordenanzas hacia 1830 reforman el procedimiento, la tornan parcialmente público y oral e instituye un Ministerio Público. La divulgación de esta jurisprudencia continúa, es COMERNIN quien se encarga de esto. Su obra, que lleva por título Tratado de derecho administrativo, llega a su quinta edición en 1840. Cada vez más, nuevas materias son introducidas, siempre con la misma puntillosidad en la indicación de fuentes legislativas y fallos. Las decisiones mismas continúan siendo publicadas en el compendio de fallos del Consejo de Estado pero, al mismo tiempo, aparecen una gran cantidad de boletines y anales destinados a los diferentes servicios y llevando su conocimiento a cada sujeto concernido. La administración activa toma así conciencia del derecho.
Las monografías se multiplican al punto que no se pueden citar sino las principales.
A su vez, cierta cantidad de obras integrales aparecen. Los hay de dos clases bien diferentes: Unas son obras de fondo que tratan directamente las materias y en las que se continúa la divulgación, ya sea de los mecanismos de la administración, sea de textos administrativos. Las otras son obras de vulgarización y son concebidas al amparo de las primeras. En general ellas nacen de las necesidades de la enseñanza.
1° En cabeza de las obras de fondo conviene situar las Institutas del Sr. DE GÉRANDO (1829-1830, 5 vol. in-8°), verdadero trabajo de benedictino, inmenso análisis de textos. Corresponde remarcar que los textos aplicables de los que disponemos actualmente, en su mayor parte en compilaciones fáciles de manejar, estaban insertos en el Boletín de leyes. Son los trabajos como los de GÉRANDO que permitieron hacer su selección. La obra está concebida un poco según el procedimiento geométrico de CORMENIN: Una serie de reglas generales numeradas, suerte de teoremas que son de obra del autor y que dan un cierto aire doctrinal. Sobre cada regla se desprenden una serie de consecuencias apoyadas sobre análisis de textos y con referencias al Boletín de leyes: 1.404 reglas generales, 7.022 artículos que contienen análisis de textos.
Al mismo tiempo (1830), aparece la obra de BOUCHENÉ-LEFER, maître des requêtes en el Consejo de Estado del que se dijo que, si el libro de GÉRANDO eran las Institutas del derecho administrativo, éste constituye las Pandectas. Se trata de un trabajo en cuatro volúmenes que lleva el título Derecho público y administrativo francés, que contiene el análisis y el resultado de las disposiciones legislativas y reglamentarias, publicadas o no, sobre todas las materias de interés público y de legislación. Las materias en esta obra están repartidas según las ramas del servicio público, se manera que ella serviría incluso actualmente para un curso de administración.
MACAREL no se quedaba atrás. En 1828 había publicado, bajo el título Los tribunales administrativos, un libro en el que revelaba al público la existencia de un cierto número de jurisdicciones. En 1838, en colaboración con BOULATIGNIER, su discípulo, comienza, bajo el nombre de Cuadro de la fortuna pública en Francia un verdadero tratado de legislación financiera que, desgraciadamente, no pudo completarse. Sin embargo, él pone al corriente las reglas de la contabilidad y del dominio. En 1844, comienza las publicaciones de su Curso de derecho administrativo, efectuado en la Facultad de Derecho de París, donde había reemplazado a DE GÉRANDO. Allí incluso, en la descripción de la organización administrativa, revela la existencia de una cantidad de mecanismos, particularmente el de los consejos administrativos en los ministerios y ante los prefectos.
VUILLEFROY y MONNIER, uno maître des requêtes, el otro auditor ante el Consejo de Estado, publican en 1837 los Principios de administración extraídos de los dictámenes del Consejo de Estado y del Comité de Interior. Se trataba de las reglas a seguir en materia de administración departamental y comunal que en buena parte se mantendrían en las leyes de 1837 y 1838. En fin, un lugar debe hacerse a las obras sobre el contencioso administrativo porque él no constituye una materia especial sino la fuente misma del derecho administrativo. DE SERRIGNY, profesor en Dijon, publica en 1842 un Tratado de la organización, de la competencia y del procedimiento en materia contencioso administrativa donde retoma, con mayores desarrollos y método los Tribunales administrativos de MACAREL.
Chauveau ADOLPHE había publicado ya en 1841 los Principios de competencia administrativa en tres volúmenes. Incluso cuando en esta obra las ideas son adecuadas, ellas fueron desfiguradas por una terminología tan singular que tuvo poca influencia científica. Junto a los trabajos de VIVIEN, estas obras comienzan a descifrar el contencioso administrativo.
Ellos distinguen en las materias administrativas tres grupos: El grupo de materias que no eran de la competencia de las jurisdicciones administrativas porque eran de jurisdicción ordinaria; el grupo de materias que eran de competencia de las jurisdicciones administrativas o de recursos contenciosos abiertos a las partes y; finalmente, el grupo de materias que no eran de competencia de las jurisdicciones administrativas porque pertenecían al ámbito de la administración discrecional y escapaban a todo recurso.
Esta división no sería completamente exacta hoy en día ya que los actos de administración discrecional no escapan al recurso por exceso de poder. Los autores se situaban únicamente en el punto de vista del contencioso de plena jurisdicción, no le daban al contencioso de la anulación el lugar que le corresponde. Pero hay que decir que en 1840 el recurso por exceso de poder no había tenido todavía sino aplicaciones tímidas y que él va a forjar todo su desarrollo durante el Segundo Imperio.
Por el contrario, esta división tenía el gran mérito de afirmar que hay materias que por sí mismas son contenciosas, es decir, susceptibles de dar lugar a recursos contenciosos toda vez que algún derecho es violado. Por consiguiente, hay actos de la administración que confieren a los particulares derechos sólidos. Era un progreso, puesto hasta ese momento se contentaban con una idea superficial: Hay contencioso cuando de hecho un cuestionamiento jurisdiccional se encara. Sin duda, pero hay que saber en qué casos él puede útilmente encararse. En otros términos, hasta ese momento los autores se limitaban a constatar que en ciertos casos los recursos eran recibidos por los jueces. Lo que hicieron los autores de 1840 fue determinar en qué casos los recursos debían ser recibidos. Y se percibe bien que el alcance de este progreso sobrepasa de lejos al contencioso. Ello tendrá influencia sobre todo el derecho administrativo y provocará una clasificación de materias, permitirá efectuar distinciones entre las diversas decisiones administrativas, es decir, entre los actos de administración según que confieran o no derechos, y consecuentemente, que abran o no el recurso contencioso.
Todo esto emanaba de la jurisprudencia del Consejo de Estado y nuestros autores tuvieron el mérito de desentrañarlo.
2° En cuanto a las obras de vulgarización, ellas aparecen tan pronto como la enseñanza del derecho administrativo es organizada en las facultades de provincia. FOUCARD en Poitiers publica en 1834 los Elementos de derecho público y administrativo; CHAUVEAU en Toulouse, en 1838, un Programa de un curso de derecho administrativo; F. LAFERRIÈRE en Rennes, en 1839, un Curso de derecho público y administrativo; TROLLEY en Caen, en 1843, un Curso de derecho administrativo; SERRIGNY en Dijon, en 1845, un Tratado de derecho público. FOUCARD y LAFERRIÈRE son quienes tienen el mayor éxito. El Tratado de FOUCART es más completo y proporcionado, el de LAFERRIÈRE más vivo y elocuente. A F. LAFERRIÈRE le había atraído la historia del derecho y, retomándola, había seguido el curso de Derecho constitucional de ROSSI abierto en 1834 en la Facultad de Derecho de París. Él conduce el derecho administrativo largamente por la historia del derecho público y deja transmitir cierto calor comunicativo y simpatía de los que disponía en abundancia.
He aquí algunos documentos en los que se puede acceder al movimiento del derecho administrativo durante este período fecundo de 1818 a 1848. Los libros y el eco de los libros en las recensiones de las revistas. ¿Pero qué decir del trabajo oculto, el más fecundo de todos, quizás, que se efectúa en el Consejo de Estado, en los simples informes de consejeros o de maîtres des requêtes tales como CORMENIN, MACAREL, VIVIEN, BOUCHENÉ-LEFER, BOULATIGNIER, VUILLEFROY, en los despachos de los ministros y en los cursos orales de las facultades? De este trabajo patente y de este trabajo oculto resulta esto: En treinta años, una revolución tuvo lugar. El derecho administrativo, ignorado por la administración misma al comienzo, era conocido ahora no solamente de los administradores sino también por los ciudadanos. Era todavía confuso e imbricado pero era conocido. También, acercándonos a la Revolución de 1848, orgullosos del progreso realizado, aspirábamos a nuevos desarrollos. La idea de una escuela de ciencias políticas, lanzada por MACAREL a partir de 1833 en sus Elementos de derecho político y que se había realizado en parte con BOULATIGNIER, en cursos consumados en una misión egipcia, esta idea había sido acogida por una comisión de estudios de Derecho que funcionará durante varios años a partir de 1838. En 1818 se estuvo a punto de crear una escuela sobre el modelo de la Escuela Politécnica que pudiese formar a todos los administradores y funcionarios. Se organiza, en efecto, sobre la iniciativa de Hippolyte CARNOT, una serie de cursos que funcionaron durante un año en el Collège de France. BOULATIGNIER y BLANCHE serán los profesores. Igualmente, se proyectaba la enseñanza del derecho administrativo en las facultades.
III. — La Revolución de 1848 y el golpe de Estado de 1851 no fueron acontecimientos felices para la ciencia jurídica. La Revolución de 1848 intentó efectuar reformas interesantes: Ella crea el Tribunal de Conflictos y suprime del Consejo de Estado la ficción de la justicia retenida (ley del 9 de marzo de l849). Pero estas reformas no fueron mantenidas. Sobrevenido el golpe de Estado, el Consejo de Estado fue reorganizado sobre las antiguas bases de su jurisprudencia. En una suerte de compresión, él devino totalmente tímido. Las discusiones parlamentarias desaparecen, las libertades departamentales y comunales fueron restringidas. El movimiento de ideas, que había tenido un tan buen inicio, se frena bruscamente: El curso de Derecho constitucional fue suprimido y los profesores de Derecho administrativo fueron invitados a cerrarse hacia los comentarios de textos. Las dos revistas que después de veinte años habían servido de órgano para los espíritus investigadores y que habían, podríamos decir, por sus artículos, por sus recensiones de obras, dirigido la ciencia, desaparecen una tras otra: La revista Fœlix en 1850, la revista Wolowsky en 1853. Ellas se desvanecen en parte a consecuencia de ciertos problemas, en parte por el espacio que ganaba lo que F. LAFERRIÈRE llama el “espíritu positivo” y que se opone al “espíritu científico”. Este período de esterilidad se prolongará hasta alrededor de 1860.
c) Período de organización (1860).
El año 1860 marca un punto de partida de un período nuevo que, a través de los acontecimientos de 1870, sigue hasta nuestros días. El decreto del 24 de noviembre de 1860, primera manifestación de lo que dará en llamarse el Imperio liberal, otorgaba cierta libertad a los debates del cuerpo legislativo. Por una suerte de contragolpe, el Consejo de Estado se muestra más acogedor para los reclamos contra los actos de la administración. Incluso, muy pronto, el gobierno dispensó al recurso por exceso de poder, por el decreto del 2 de noviembre de 1864, de la necesidad de un abogado y de otros gastos más allá del sellado y registro. Es en este período de dónde data la gran extensión del recurso por exceso de poder. Las leyes sobre los consejos generales y sobre los consejos municipales de 1866 y 1867 iban a entrar en la vía de la descentralización y preparar las leyes más completas de 1871 y de 1884. En suma, es un despertar del espíritu público y de la administración en sí misma. El derecho administrativo no debía privarse de aprovecharlo.
I. — Incluso cuando el carácter de este período nuevo sea, desde nuestro punto de vista, un período de clasificación y organización. Sin embargo, la divulgación de la ciencia administrativa continúa. Colecciones privadas de textos usuales son efectuadas. Ellos ponen al alcance de todos, en cómodos formatos, las leyes administrativas, permitiendo aligerar las obras doctrinales de cita permanente. Las colecciones conocidas bajo el nombre de códigos contienen ahora, al costado de las leyes civiles, un compendio de leyes administrativas. Una compilación especial, desgraciadamente incompleta, fue incluso efectuada por los Sres. VUATRIN et BATBIE en 1876 bajo el nombre de Leyes administrativas francesas.
La jurisprudencia administrativa continuó a reagrupar, no solamente en el Compendio de fallos del Consejo de Estado, sino en periódicos consagrados primitiva y únicamente a la jurisprudencia civil y que poco a poco abren sus columnas: Sirey, Dalloz, Journal du Palais, etc. Un Código de leyes administrativas anotadas comenzó a publicarse en 1887 en la serie de códigos anotados de Dalloz y las decisiones de jurisprudencia se situarán en ella por orden de materia. Los diccionarios de administración o de derecho administrativo, de cuya presencia encontramos algunos ejemplos en el período precedente, se multiplicaron. Tienen la ventaja de ordenar las investigaciones, textos, jurisprudencia y doctrina en un orden propicio. El diccionario de BLANCHE fue reeditado así como el de Maurice BLOCK. Asimismo, una publicación considerable fue encarada en 1882 por los Sres. BÉQUET y DUPRÉ, bajo el nombre de Repertorio de derecho administrativo. Esta publicación, que continúa actualmente bajo la dirección de E. LAFERRIÈRE, y que estará compuesta por no menos de quince grandes volúmenes, merece absolutamente su nombre de repertorio. La administración es enteramente tratada y allí encontraremos, sin perder de vista el valor doctrinal de sus artículos, textos e informaciones de lo más preciadas.
Los diarios o revistas especialmente consagradas al derecho administrativo no tardarán en multiplicarse. El Periódico de derecho administrativo y la Escuela de comunas continuaron su publicación. La Revista general de administración, creada en 1878 por el Sr. BLOCK y la casa editorial Berger-Levrault y Cía., publicada desde el 1ro de enero de 1879, bajo el patrocinio del Ministro del Interior, nutrió a la ciencia administrativa de un órgano precioso por sus artículos de fondo, por la revista de jurisprudencia que efectúan los Sres. LE VAVASSEUR, DE PRÉCOURT y GHARREYRE, por sus crónicas de administración francesa y de administraciones extranjeras. El alcance del plan según el cual ella es concebida se manifiesta sobre todo cuando se la compara a su hermana mayor, la Revista administrativa de 1839.
Agreguemos que otras revistas de derecho, como la Revista crítica o la Revista práctica, incluyen exámenes críticos de jurisprudencia administrativa e incluso artículos de fondo.
La enseñanza del derecho administrativo regularizada en todas las facultades y en algunas escuelas especiales como la de Puentes y Caminos fue, por otra parte, completada por la creación de una Escuela libre de ciencias políticas y administrativas realizada en 1871 por el Sr. BOUTMY, por la de una escuela colonial y, muy recientemente, por la organización de cursos complementarios en las facultades de derecho, sobre las materias administrativas, la legislación financiera, la legislación colonial, etc.
Los materiales fueron dados a esta divulgación incesante por la actividad de legislador, solicitada por los acontecimientos contemporáneos, las transformaciones políticas y sociales ( ), la expansión colonial y por el trabajo silencioso de los profesores y consejeros de Estado, maîtres des requêtes, y auditores. Los nombres de de BOULATIGNIER y de QUENTIN-BAUCHART ameritan ser citados para hablar sólo de los que han fallecido. La prueba de la difusión creciente de los conocimientos administrativos se encuentra, por un lado, en la cantidad cada vez más grande de tesis de doctorado sustentadas anualmente sobre materias administrativas y, por otro lado, en la cantidad considerable de tratados especiales que llevan por autor a miembros de la administración.
II. — No obstante, lo que es verdaderamente nuevo en este período es la clasificación y la organización de la ciencia administrativa más aún que su difusión. Hubo, ciertamente, en el período anterior, ciertas tentativas de organización pero no se le otorgaba sino una importancia secundaria. Se trataba ante todo, en ese momento, de hacer conocer por cualquier medio y por cualquier orden los detalles ignorados por todos. Cada autor tiene su clasificación y ella se basa en general sobre aspectos exteriores de las cosas, es decir, sobre la organización administrativa o sobre los servicios públicos. Se toma a la administración como objeto directo de estudio sin percatarse que ella es un resultado, que las operaciones administrativas son interesantes para el jurisconsulto sólo si él las considera como producto del ejercicio de ciertos derechos o poderes del Estado, pues el verdadero objeto del derecho administrativo son esos derechos y esos poderes. Es como el derecho civil, que no tiene como objeto las operaciones que efectúa un propietario en su granja o un industrial en su fábrica, sino los derechos privados que le permiten llevar a cabo dicha operación. Vemos allí una verdad demasiado profunda y demasiado escondida para que sea percibida enseguida. Por el momento nos detenemos en este encorsetamiento. MACAREL y BOUCHENÉ-LEFER se limitaban a describir la organización administrativa. F. LAFERRIÈRE, ubicándose en el punto de vista de los servicios públicos y tratándolos como historiador y publicista, los clasifica entre servicios que tienen por objeto la conservación de la sociedad y servicios cuyo objeto es su desarrollo. Por lo demás, él no se circunscribía para nada a su sistema: En varias recensiones de obras lo vemos recibir a otros con el mayor acogimiento y es él quien, en su quinta edición, dará asilo al plan de BATBIE. Lo que afrentaba más a los autores y a los profesores eran las reglas que no se podían asociar a la organización administrativa. Esto es, las reglas relativas a las relaciones entre la administración y los particulares. FOUCARD había inaugurado en este terreno un método que fue seguido por el Sr. DUCROCQ y que podríamos nombrar como característico de la Escuela de Poitiers: Él consistía a ligar todo cuanto posible las reglas administrativas al amparo de las libertades individuales considerándolas restricciones a esas libertades. Así, por ejemplo, la expropiación por causa de utilidad pública, en lugar de estudiarse separadamente como una operación administrativa, era estudiada como una restricción al derecho de propiedad individual o como una carga a los bienes. Ello no tiene un aire a nada. Sin embargo presenta grandes consecuencias. Esto indica las tendencias netamente individualistas, el deseo de restringir todo cuanto posible los derechos del Estado, y ello está ligado ciertamente a las teorías económicas de la escuela ortodoxa. La escuela de París, por el contrario, representando la opinión corriente, clasifica estas reglas simplemente bajo la rúbrica materias administrativas. Es cierto que no se trata de una clasificación muy profunda pero tiene al menos la ventaja de dejar planear la idea del Estado sobre estas materias y de preparar las vías a los que verían allí derechos del Estado. En cuanto al resto, he aquí el programa para el examen de derecho administrativo de 1860.
PRIMERA PARTE. AUTORIDADES ADMINSTRATIVAS. I. Nociones generales. — División de poderes, conflictos. — División entre administración activa, consultiva y contenciosa. II. Organización y atribuciones de las autoridades administrativas. III. Contencioso administrativo. SEGUNDA PARTE. MATERIAS ADMINISTRATIVAS. Bienes públicos. — Dominio. — Vías de comunicación. — Régimen de aguas, impuestos, etc. II. Obras públicas, expropiación, minas, secado de pantanos. III. Industria, talleres peligrosos, patentes de invención.
Dos hombres tuvieron el honor de encontrar casi simultáneamente, no un plan de organización del derecho administrativo, sino al menos una idea organizadora desde las entrañas del derecho mismo: BATBIE, en su Introducción general al derecho público y administrativo, aparecido en 1861, pero que había sido insertado en la quinta edición del tratado de F. LAFERRIÈRE en 1860, y R. DARESTE en su libro sobre la Justicia administrativa en Francia, publicado en 1862, del que ciertos fragmentos habían sido publicados en la Revista histórica desde 1855. La idea era la de aplicar al derecho administrativo el plan de sus institutos así entendidos; las personas, las cosas los modos de adquirir. « Estos tres elementos son la esencia de todo derecho » dice el Sr. BATBIE. « Ellos se encuentran necesariamente en las materias administrativas, a menos que se rechace el término derecho a estas legislaciones » « ¿Por qué? », dice el Sr. DARESTE, « […] ¿este sistema que los romanos aplicaran al derecho público y al privado no podría ser seguido en el estudio de nuestro derecho administrativo? »
La idea no era totalmente nueva. BATBIE reconoce que CHAUVEAU la había expresado desde 1838 en su Programa de un curso de derecho administrativo y allí pudo agregar que CHAUVEAU la había aprehendido en el programa del curso de GÉRANDO publicado por la Thémis en 1819. Así, ella nació con la enseñanza del derecho administrativo. Por otra parte, esta idea estaba sugerida en los textos. La personalidad del Estado, de las comunas, de los establecimientos públicos está consagrada por el Código Civil. El movimiento de descentralización de 1830-1838 había llamado la atención sobre la personalidad de la Comuna y consagrado la del Departamento. Pero esta personalidad era concebida limitándose al dominio privado. Se trataba de darle una extensión nueva.
Nuestros autores estudiaron entonces tres categorías: las personas del derecho administrativo, las cosas del derecho administrativo y los modos de adquirir propios al derecho administrativo. Un primer resultado de este método fue el de aislar el contencioso y separar las reglas de fondo del derecho. Hasta aquí habíamos acercado gustosamente el estudio de las jurisdicciones al de las autoridades administrativas (administración activa, deliberativa, contenciosa), pero ahora, puesto que estudiamos directamente las personas del derecho administrativo y su organización, debíamos comprender que las autoridades son su órganos y sus agentes. Las jurisdicciones debían ser relegadas aparte y con ellas el contencioso. Había allí una separación muy afortunada y, como subraya BATBIE, análoga a la que existe entre el Código Civil y el Código de Procedimiento. Un segundo resultado fue el de otorgar un lugar conveniente a ciertas materias que hasta ese momento estaban enumeradas al azar bajo el nombre de materias administrativas. Ellas comprendían, en efecto, casi todas: Expropiación, obras públicas, impuestos, etc., en general, las formas de adquirir. La nueva clasificación fue bien acogida, incluso cuando se protesta un poco contra la categoría de los modos de adquirir, particularmente contra los impuestos: El dinero que entra en las arcas públicas en virtud de los impuestos, se decía, es sobre todo destinado al pago de gastos y entra sólo para salir luego. No se trata entonces de una verdadera adquisición, pero en general se la aprueba. Se le podían hacer, no obstante, ciertas críticas serias y el Sr. DUCROCQ no se equivocaba completamente cuando, en la primera edición de su curso de 1861, decía que no debíamos dejarnos seducir por las analogías del derecho civil.
1° Esta clasificación tenía aún algo de exterior en el sentido de que, en las tres categorías formuladas, se yuxtaponen elementos muy diferentes. Así, en la categoría de las personas del derecho administrativo, bajo el pretexto de que los establecimientos de utilidad pública están sujetos a la tutela administrativa, y pertenecen en esa medida al derecho administrativo, se los hacía figurar al lado de las comunas y de los establecimientos públicos que son miembros del Estado; mientras que los establecimientos de utilidad pública no lo son. En la categoría de las cosas del derecho administrativo, el dominio privado cotejaba al dominio público aún cuando es de toda evidencia que estas dos clases de cosas no son en absoluto poseídas por las personas del derecho administrativo al mismo título. Finalmente en la categoría de los modos de adquirir, todas las operaciones eran ubicadas en desorden incluso cuando algunas son comparables a operaciones de derecho privado y otras suponen el ejercicio de derechos de potestad pública.
2° Esta clasificación no comprendía todas las materias administrativas. Una buena parte de lo que nosotros llamaríamos hoy potestad pública queda afuera, particularmente la policía.
3° En fin, en detalle todo ello no estaba construido. Las autoridades administrativas no estaban suficientemente reducidas al rol de órganos de la voluntad de las personas administrativas. Los actos de administración no estaban ligados por ningún lazo a la teoría de la personalidad. Es decir que el mérito de esta clasificación era el de llamar la atención sobre la noción de personalidad administrativa. Mostrar que, y esta es la idea central, el objeto del derecho administrativo, como el de todas las otras ramas del derecho, debía ser la reglamentación de derechos. Estos derechos no podían ser otros que los de las personas administrativas. Por consiguiente, la personalidad administrativa devenía el pivote del derecho administrativo como la personalidad civil lo era ya el del derecho civil. Pero esta noción no había sido suficientemente aclarada. En especial, no habíamos visto que hay en las personas del derecho administrativo dos personalidades: Una de potestad pública y la otra de persona privada. Ello debe ser separado cuidadosamente. Hará falta, para realizar este progreso, un hábito más prolongado en cuanto a la descentralización y un nuevo desarrollo del contencioso administrativo. Tal como era, sin embargo, esta organización sistemática del derecho administrativo, ella era muy superior a la anarquía del período precedente. Poco a poco ella penetrará en la enseñanza y desde allí en el espíritu de las nuevas generaciones.
BATBIE había retomado la exposición del derecho administrativo de una gran obra concebida para abarcar mucho, con conteniendo histórico y de legislación comparada, y siempre dentro del mismo plan, pero hay que reconocer que en detalle su organización no es mayor que la del primer intento. Otras dos obras, ambas célebres a justo título, completan este período desde 1860 hasta nuestros días: El Curso de Derecho administrativo del Sr. DUCROCQ y las Conferencias de Derecho administrativo del Sr. AUCOC. Ellas contribuyeron de una manera más eficaz al progreso del derecho administrativo. No se trata del hecho de que tanto uno como el otro adoptan la división tripartita entre personas, cosas y modos de adquirir – y el Sr. DUCROCQ la defiende incluso formalmente– sino de visualizar que ellas aportaron cuidadosamente al estudio de la organización departamental y comunal, a catalogar los poderes de los consejos generales y de los consejos municipales, a clasificarlos en función de los intereses que defienden por sus diversas decisiones. Se demuestra de manera meridiana: 1° Que estos consejos, y por consiguiente todas las personas administrativas, no son sino representantes de personas administrativas ocultas tras ellos. 2° Que sus atribuciones consisten en el ejercicio de derechos pertenecientes a las personas administrativas. En otros términos, el estudio profundizado de la organización administrativa efectuado por estos dos autores tuvo por resultado asociarla a la teoría de la personalidad. A su vez, el Sr. AUCOC realizó por primera vez un examen profundizado de los actos de la administración y de la teoría del recurso por exceso de poder. Esto le resultaba fácil en la medida en que, después del decreto del 2 de noviembre de 1864, este recurso se desarrolló largamente, recurso a cuyo desarrollo había contribuido personalmente. El resultado de este estudio fue el de preparar los espíritus para ver en el acto de administración una decisión, una manifestación de voluntad de la persona administrativa. En efecto, se trata de una decisión ejecutoria tomada por una autoridad administrativa a nombre de la persona administrativa que representa. Quedaba únicamente una nubosidad resultante de una confusión persistente entre el acto de administración y el acto de jurisdicción, sobre todo en lo que concierne a las decisiones ministeriales. Pero a partir de 1872 el Consejo de Estado se aplicará para disipar esta confusión y restituir a las decisiones ministeriales su carácter de manifestación de voluntad. Toda la materia de los actos de administración debía ser ligada a la teoría de la personalidad.
El último reproche que le habíamos hecho a la clasificación de BATBIE desaparece de este modo, pero subsisten los dos primeros: La mezcla de materias que suponen la potestad pública con las que no la suponen en absoluto, el hecho de que ciertas materias de policía sigan estando afuera. Un nuevo desarrollo del contencioso permitirá corregir estas imperfecciones y terminar de concluir el sistema.
A partir de la ley del 24 de mayo de 1872, que reorganizó el Consejo de Estado y que le delegó definitivamente la justicia administrativa, este gran cuerpo consolidó su jurisprudencia. Podríamos decir que, en estos veinte últimos años, consagró, en materia de actos de administración, en materia de recursos y en materia de competencia, reglas de una importancia capital. Fue secundado, por otra parte, por el Tribunal de Conflictos, reorganizado por la misma ley de 1872. Esta jurisprudencia tan plagada de elementos encontró un intérprete digno de ella: El Tratado de la jurisdicción administrativa y de los recursos contenciosos del Sr. E. LAFERRIÈRE, cuyo primer volumen apareció en 1887 y el segundo en 1888. El contiene, en efecto, toda la substancia. Este tratado, que no es comparable con ninguno del pasado, constituye un verdadero modelo por el modo en el que allí son utilizados la historia y la legislación comparada, por la conciencia con que son analizados los fallos, por su visión sintética y por la extensión de los campos que toca en su redacción.
Ahora bien, en esta jurisprudencia aparece la idea de una doble personalidad administrativa, una manifestando potestades públicas, la otra actuando como persona privada ( ). Ella se desprende cada vez más. Son las cuestiones de competencia y los conflictos que la revelan. Y la causa de este dualismo es el deseo muy loable de las jurisdicciones administrativas de abandonar a los tribunales ordinarios todo aquello que se pueda abandonar, reservando a los tribunales administrativos únicamente los asuntos en los que las potestades públicas sean puestas en marcha. A partir de allí, se presenta la distinción entre las operaciones de potestad pública y las que no tienen ese carácter; particularmente entre los contratos administrativos y los contratos ordinarios. Aparece al mismo tiempo la constatación que la personalidad administrativa puede absorber todas las potestades públicas, que el Estado o la Comuna actúan en su calidad de persona, de persona jurídica, no solamente cuando efectúan una operación pecuniaria en ejercicio de potestades públicas, por ejemplo cuando expropian, sino también cuando actúa como policía. Se esclarece que la policía ejerce derechos ligada a una persona, que hay derechos sobre los funcionarios, derechos de tutela administrativa, derechos de policía administrativa, etc. Lo que hace aparecer esto es que la acción del Estado o de la Comuna en estas materias comienza a estar reglamentada por el derecho gracias al recurso por exceso de poder contra los actos considerados como discrecionales. Es el recurso que se emplea contra una medida de policía del alcalde, es el recurso que se utiliza contra una disposición de un prefecto que anula una deliberación municipal, es el que se utiliza cuando un funcionario es simplemente desplazado de su cargo y no revocado, pudiendo demandar su incorporación en el régimen jubilatorio (C.E., 25 de marzo de 1889). A partir del momento en que esta acción de potestad pública está reglamentada, ella cesa de ser una fuerza pura que escapa al derecho, ella deviene un derecho en sí misma. Llegados a este punto, la teoría de la personalidad comprende todo, explica todo, organiza todo. Todos los mecanismos de la administración, Estado, departamentos, comunas, establecimientos públicos y colonias son personas administrativas. Estas personas tienen derechos que ejercen por intermedio de órganos que son autoridades administrativas, los actos por los cuales estos derechos son ejercidos son decisiones ejecutorias que llevan por nombre actos de administración y, en efecto, la administración, es decir el funcionamiento de los servicios públicos, resulta de ellos. Las personas administrativas tienen derechos de potestades públicas y derechos de personas privadas que no deben ser confundidos. En fin, la competencia de las jurisdicciones administrativas es anclada, sea en la naturaleza especial del acto de la administración, sea en la naturaleza especial de actos de potestad pública. Poco importa que se distribuya en la exposición estas diferentes materias como se quiera, lo esencial es
More
Less
Experiencia
Años de experiencia: 17 Registrado en ProZ.com: Jun 2017
español al francés (Doctor en Derecho (UBA)) francés al español (Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne) francés al español (Doctor en Derecho) español al francés (Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne)
Miembro de
N/A
Software
Microsoft 365, Microsoft Excel, Microsoft Word, Trados Studio, Translation Workspace, TransSuite2000, Wordbee, Wordfast
Bio
Depuis le début de mes études en droit, je me suis interrogé quant à la pertinence de la connaissance de l’ordre juridique comme moyen de compréhension de l’ordre social. Cette réflexion m’a plus particulièrement conduit à envisager une cotutelle doctorale internationale sous l’auspice de deux universités héritières du droit romaniste, démarche qui a abouti à la rédaction d’une thèse intitulée « Les autorités de régulation des services publics en réseaux. Une étude comparée : Argentine, France », soutenue à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne le 4 octobre 2016 (mentions : très honorable avec les félicitations du jury à l’unanimité de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et sobresaliente de l’Université de Buenos Aires).
L’approche comparatiste qui a structuré ma recherche témoigne du fort attrait que j’ai éprouvé tout au long de ma vie universitaire pour le droit continental. La thèse part du constat d’un rayonnement du droit administratif français sur le droit administratif argentin à partir duquel j’ai construit une analyse visant à démontrer plus largement que le droit de la régulation encadre une nouvelle fonction de la puissance publique provocant un renouvellement de la notion classique du service public, institution fondamentale du droit administratif en France comme en Argentine. L’étude de l’instauration d’autorités administratives indépendantes en France et d’entités « autarciques » en Argentine a par ailleurs permis de montrer qu’en la matière, le droit argentin se trouve à un stade préalable au droit français : la notion argentine d’« autarcie » a été empruntée à la notion hexagonale d’établissement public. Enfin, les compétences des régulateurs des deux pays, tant administratives que normatives et contentieuses, ainsi que la question de leur responsabilité, mobilisent de nombreuses catégories juridiques traditionnellement associées au droit continental : relation de sujétion spéciale, faute de service, sacrifice spécial, acte administratif à portée générale ou individuelle, sanction administrative, prééminence du principe de légalité de l’activité administrative, etc.
Palabras clave: french - legal - spanish - ley - derecho - law - constitution - constitución - administrative law - derecho administrativo - public law - derecho público - français juridique - droit constitutionnel - droit administratif - droit public - espagnol - contracts - contrats - contratos - derecho en general - droit en général - legal translations in general -