This site uses cookies.
Some of these cookies are essential to the operation of the site,
while others help to improve your experience by providing insights into how the site is being used.
For more information, please see the ProZ.com privacy policy.
This person has a SecurePRO™ card. Because this person is not a ProZ.com Plus subscriber, to view his or her SecurePRO™ card you must be a ProZ.com Business member or Plus subscriber.
Affiliations
This person is not affiliated with any business or Blue Board record at ProZ.com.
Services
Translation, Subtitling
Expertise
Specializes in:
Architecture
Linguistics
Poetry & Literature
Media / Multimedia
Music
Photography/Imaging (& Graphic Arts)
Textiles / Clothing / Fashion
Idioms / Maxims / Sayings
Agriculture
Astronomy & Space
Also works in:
Botany
Economics
Environment & Ecology
Geology
Management
Philosophy
Psychology
Science (general)
Accounting
Business/Commerce (general)
Finance (general)
More
Less
Portfolio
Sample translations submitted: 1
English to Indonesian: PUBLIC POLICY BEYOND RATIONALISM & INCREMENTALISM CHAPTER 7 General field: Law/Patents Detailed field: Law (general)
Source text - English The decision-making stage of the policy process is the one from which emerges some formal or informal statement of intent on the pan of authorized public actors to undertake, or refrain from undertaking, some action (O’Sullivan and Down, 2001). Actually undertaking that course of action remains the subject of the next stage of the policy cycle, policy implementation, discussed in Chapter 8.
Gary Brewer and Peter DeLeon (1983: 179) characterize the decision- making stage of the public policy process as:
the choice among policy alternatives that have been generated and their likely effects on the problem estimated … It is the most overtly political stage in so far as the many potential solutions to a given problem must somehow be winnowed down and but one or a select few picked and readied for use. Obviously most possible choices will not be realized and deciding not to take particular courses of action is as much a part of selection as finally settling on the best course.
This definition makes several important points about the decision-making stage of the policy cycle. First, decision-making is not a self-contained stage, nor is it synonymous with the entire public policy-making process. Rather, it is a specific stage rooted firmly in the previous stages of the policy cycle. It involves choosing from among a relatively small number of alternative policy options, as identified in the process of policy formulation, to resolve a public problem. Second, this definition highlights the fact that different kinds of decisions can result from a decision-making process. That is, decisions can be ‘positive’ in the sense that they alter the status quo in some way, or they can be ‘negative' in the sense that they fail to do so. Third, this definition underlines the point that public policy decision-making is not a technical exercise but an inherently political process. It recognizes that public policy decisions create 'winners’ and 'losers’, even if the decision is to do nothing and to retain the status quo.
Brewer and DeLeon’s definition, of course, says nothing about the actors involved in this process, or the desirability, likely direction, or scope of public decision-making. To deal with these issues, different theories have been developed to describe how decisions are made in government as well as to prescribe how decisions ought to be made. The nature of public policy decision-makers, the different types of decisions that they make, and the development and evolution of decision-making models designed to help understand the relationship between the two are described below.
AUTHORITATIVE AND NON-AUTHORITATIVE ACTORS
IN THE DECISION-MAKING PROCESS
With the exception of usually infrequent exercises in direct democracy such as referenda (Wagschal, 1997; Butler and Ranney, 1994), the number of relevant policy actors decreases substantially with the progress of the public policy process to the decision-making stage. Thus, agenda-setting involves a wide variety of state and societal actors; theoretically at least, virtually any member of the policy universe could become active and involved in the agenda-setting process. At the stage of policy formulation, the number of actors remains potentially large, but in practice tends to include only those state and societal actors who are members of a specific policy subsystem.
When it comes time to decide on a particular option, however, the relevant group of policy actors is almost invariably restricted to those the capacity and authority to make binding public decisions. In other words, the public policy decision-making stage normally involves only those who occupy formal offices in government. Excluded are virtually all non-state actors, including those from other levels of governments, both domestically and internationally. Only those politicians, judges, and government officials actually empowered to make authoritative decisions in the area in question can participate with both ’voice’ and ‘vote’ at this stage of the policy cycle (Aberbach et al., 1981).* This is not to say that other actors, including non-state ones as well as those belonging to other governments, are not active at this stage of the policy process. These actors can and do, of course, engage in various kinds of ‘lobbying’ activities aimed at persuading, encouraging, and sometimes even coercing authoritative office-holders to adopt options of which they approve. However, unlike office-holders, those other actors have, at best, a 'voice’ in the decision-making process, but they do not have a ‘vote’ per se (see Pal, l993b; Richardson et at., 1978; Sarpkaya, 1988).
This is also not to say that decision-makers, given their occupancy of strategic offices, can adopt whatever policy they wish. As has been discussed in earlier chapters, the degree of freedom enjoyed by each decision-maker is in fact circumscribed by a host of rules governing political and administrative offices and constraining the actions of each office-holder. As we have seen, these rules range from the country’s constitution to the specific mandates conferred on individual decision-makers such as judges and civil servants by various laws and regulations (Markoff, 197F; Page, 1985a).
As was discussed in Chapter 3, at the macro level, different countries have different constitutional arrangements and different sets of rules governing the structure of governmental agencies and the conduct of officials. Some political systems concentrate decision-making authority in the elected executive and the bureaucracy, while others permit the legislature and judiciary to play a greater role. Parliamentary systems tend to fall in the former category and presidential systems in the latter. Thus, in Australia, Britain, and Canada and other parliamentary democracies, the cabinet and bureaucracy are often solely responsible for making many policy decisions. They may at times have decisions imposed on them by the legislature in situations when the government does not enjoy a parliamentary majority, or by the judiciary in its role as the interpreter of the constitution, but these are not routine occurrences. In the United States and other presidential systems, although the authority to make most policy decisions rests with the executive (and the cabinet and bureaucracy acting on the President’s or Governor’s behalf), those requiring legislative approval often involve intensive negotiation with the members of the legislature, while some are modified or overturned on a regular basis by the judiciary on constitutional or other grounds (Weaver and Rockman; 1993b).
At the micro level, various rules usually set out not only which decisions can be made by which government agency or official, but also the procedures that must be followed in each case. As Allison and Halperin have noted, over time such rules and operating procedures often provide decision-makers with ‘action channels’—a regularized set of standard operating procedures for producing certain types of decisions (Allison and Halperin, 1972). These rules and standard operating procedures help explain why so much of the decision-making in government is of a routine and repetitive nature. Nevertheless, while they circumscribe the freedom available to decision-makers, especially those in administrative or judicial positions, considerable discretion always remains with individual decision-makers to arrive at their own judgement of the ‘best’ course of action to follow in specific circumstances. Since decision-makers themselves vary greatly in terms of background, knowledge, and predilections that affect how they intérpret a problem and the solutions to it (Huitt, 1968), different decision-makers operating in similar institutional environments can respond differently when dealing with the same or similar problems. Hence, even with standard operating procedures in place, exactly what process is followed and which decision is considered ‘best’ varies.
TYPES OF CHOICES: NEGATIVE, POSITIVE, AND NON-DECISIONS
Regardless of who is making a decision, whether a relatively large group of legislators in a partisan political setting or a single civil servant in a more insulated bureaucratic one, only a relatively few general types of decisions can emerge from this process. That is, although the actual substance of individual decisions can be infinitely varied, these decisions can either perpetuate the policy status quo or alter it.
Traditional ‘positive' decisions that alter the status quo are the subject of most of the decision-making literature and of most of the discussion in this chapter. However, it is important to note at the outset that other kinds of decisions uphold the status quo. Here we can distinguish between 'negative’ decisions, in which a conscious decision is taken to preserve the status quo, and what are sometimes termed ‘non-decisions’, discussed in Chapter 5, in which options to deviate from the status quo are systematically excluded from consideration (see Zelditch et al., 1983; R.A. Smith, 1979).
Non-decisions have been the subject of many inquiries and studies (see Bachrach and Baratz, 1962, 1970: ch. 3; Debnam, 197S; Bachrach and Baratz, 1975; Zelditch and Ford, 1994; Spranca et al., 1991). Very little research into negative decisions, however, exists. This is partly due to the difficulties associated with identifying instances in which policy options to alter the status quo are explicitly rejected in favour of its maintenance (see Howlett, 1986). Nevertheless, the elements of these decisions can be discerned from an examination of how they affect the operation of the policy cycle. That is, negative decisions are instances of arrested policy cycles. Unlike the situation with non-decisions, in which certain options are filtered out at the agenda-setting or policy formulation stages and may never even enter into policy deliberations, with negative decision-making, agenda-setting and policy formulation do occur and alternative courses of action to those presently in place are put forward to authoritative decision-makers. However, unlike the situation with positive decisions, the policy process does not move onto the policy implementation stage. With a negative decision, the policy cycle begins, moves through agenda-setting and policy formulation, but does not move past the decision-making stage, where a decision to retain the status quo is made (van der Eijk and Kok, 1975) .
MODELS OF PUBLIC POLICY DECISION-RING
Whether a public policy decision is negative or positive, it involves the development and expression of a statement of intent on the part of authoritative decision-makers to undertake some course of action or inaction. The processes through which these decisions emerge are, of course, of great interest to students of government, as well as to those of private-sector management, psychology, and many other fields of study. In what follows, we turn to an overview of the models developed in these fields to help describe, conceptualize, and analyze decision-making processes in both simple and complex situations. We will set out the elements of these models and discuss their success and failure in dealing with decision-making processes in governments. Although numerous different models exist in the large literatures on the subject in these diverse fields, we shall see that they all suggest that a variety of different decision-making styles exist, and that the likelihood of one being followed can be ascertained with some certainty by examining the nature of the actors involved in the decision-making process and the constraints under which they operate.
Early Models: Rationalism and Incrementalism
The decision-making stage of the policy cycle received a great deal of attention in the early years of the development of the policy sciences, when analysts borrowed heavily from models and studies of decision- making in complex organizations developed by students of public administration and business organization.
By the mid-1960s, discussions about public policy decision-making had ossified into two purportedly incompatible models, one of which— the rational model—asserted that public policy decision-making was very much a search for maximizing solutions to complex problems in which policy-relevant information was gathered and then focused in a scientific fashion on the assessment of policy options. The other model—often termed the incremental model—described public policy decision-making as a less technical and more political activity, in which analysis played a much smaller role in determining outcomes than did bargaining and other forms of interaction and negotiation between key decision-makers (see Mossberger, 2000: ch. 2). The mainstream position throughout much of this period was that while the ’rational’ model was more preferable for showing how decisions ought to be taken, the 'incremental’ model best described the actual practice of decision-making in governments (Dror, 1968; Etzioni, 1967; Howard, 1971).
However, by the mid-1970s it was apparent to many observers that neither model -accurately- represented all instances of decision-making and that different decision-making opportunities featured different methods and styles of decision-making; and that the range of decision-making styles varied beyond the two ’ideal types’ represented by the rational and incremental models (Smith and May, 1980; Allison, 196S, 1971). This led to efforts to develop alternative models of decision-making in complex organizations. Some attempted to synthesize the rational and incremental models. Others—including the so-called ‘garbage can’ model of decision-making—focused on the irrational elements of organizational behaviour in order to arrive at a third path beyond rationalism and incrementalism (Cohen et al., 1972; March and Olsen, 1979a). Only recently have efforts been made to move beyond these debates between rationalists, irrationalists, and incrementalists and develop a more nuanced understanding of the complex processes associated with public policy decision-making.
The Rational Model and Its Critics
First developed in the area of economic analysis, and especially in the analysis of producer and consumer choices, the ‘rational’ theory of decision-making postulated that in developing and expressing a preference for one course of action over another, decision-makers would attempt to approximate in practice a strategy that, in theory, would maximize the expected outcomes of the choices they could make (Edwards, 1954). Decision-making in the public policy arena was seen as akin to the process in the marketplace where buyers and sellers seek to maximize ‘utility’ from their limited resources.
The idealized model of rational decision-making, which decision-makers were expected to follow as closely as possible in all circumstances, was one in which they would undertake the following series of sequential activities:
1. A goal for solving a problem is established.
2. All alternative strategies of achieving the goal are explored and listed.
3. All significant consequences of each alternative strategy are predicted and the probability of those consequences occurring is estimated.
4. Finally, the strategy that most nearly solves the problem or solves it at least cost is selected. (Carley, 1980: 11)
The rational model is ‘rational’ in the sense that it prescribes procedures for decision-making that, in theory, will lead to the choice of the most efficient possible means of achieving policy goals. Rooted in Enlightenment rationalism and positivism, schools of thought that sought to develop detached, scientific knowledge to improve human conditions (Jennings, 1987; Torgerson, 1986), this model assumes that maximal outcomes can be achieved through the ordered gathering of relevant information allowing the 'best’ alternative to be identified and selected (Weiss, 1977b). Decision-makers are assumed to operate as technicians or business managers, who collect and analyze information that allows them to adopt the most effective or efficient way of solving any problem they confront. It is for its ‘neutral’, technical approach to problem-solving that this approach is also known as 'scientific’, 'engineering’, or ’managerialist’ in nature (Elster, 1991: 115).
Early attempts to establish a science of organizational behaviour and business and public administration all featured efforts to promote the increased application and use of the rational model of decision-making. Elements of the model can be found in the work of early students of public administration such as Henri Fayol in France and Luther Gulick and Lyndal Urwick in Britain and the United States. Drawing on the insights gleaned by Fayol (1949) from his studies of the turn-of-the-century French coal industry, in the 1930s Gulick and Urwick, for example, promoted what they termed the ’POSDCoRB’ model of management in which they urged organizations to maximize their performance by systematically planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, and budgeting their activities (Gulick, 1937) . 'Directing' a particular course of action, for Gulick and Urwick and the management theorists who followed in their footsteps, amounted to weighing the benefits of any decision against its expected costs and arriving at a 'steady stream’ of decisions required for the organization to function (see, e.g., Kepner and Tregoe, 1965).
Ideally, the process would involve attributing costs and benefits to each option, comparing these across widely divergent options, and estimating the probability of failure and success for each option (Edwards, 1954; March, 1994). It was recognized from very early on, however, that it would not always be possible to achieve ‘full’ rationality in practice. This was because even if a decision-maker wished to adopt maximizing decisions, it might not be possible to do so due to limitations of information and time. However, for many analysts these were not considered to be terminal or insurmountable problems. Rather, they simply recognized the difficulties that could be round in translating decision-making theory into decision-making practice, which meant that the resulting decisions might not be perfectly rational or error-proof, but would normally be close enough to approximate ’perfect’ rationality.
Some analysts, however, claimed that these limitations on rationality had much more serious implications for decision-making theory and practice. Perhaps the most noted critic of the rational model was the late American behavioural scientist Herben Simon, the only student of public administration ever to win a Nobel Prize. Simon and others argued that the limitations on rationality previously noted were not simply ‘deviations’ that might be overcome by more careful analysis, or that would crop up only in exceptional circumstances. Rather, these shortcomings were impossible to avoid and serious enough to undermine completely any notion of ‘pure’ rationality and outcome maximization contained in the early rational model.
Simon, in particular, argued in a series of books and articles in the 1950s that several specific hurdles prevented decision-makers from ever attaining 'pure’ rationality in their decisions (Simon, 19S5, 1957b) . First, he noted that this form of decision-making would generate maximal results only if all possible alternatives and the costs of each alternative were assessed before a decision was made. However, he noted there were cognitive limits to decision-makers’ ability to consider an almost infinite number of possible options, forcing them to consider selectively only a limited number of alternatives that they deemed were likely, or probable, or feasible. Simon noted that such pre-decisional choices were likely to be made on ideological, professional, cultural, or other similar grounds, if not randomly, without reference to their implications for efficiency, thereby severely undermining the claim to rationality of the subsequent selection of a course of action from among the remaining options (see Femandes and Simon, 1999).
Second, Simon noted that the rational model also assumed that it is possible for decision-makers to know the consequences of each decision in advance, which is rarely the case in reality. Again, without being able to predict the future, it would be impossible to assess objectively the costs and benefits of different options as required by the rational model. Third, Simon noted that each policy option entails a bundle of favourable and adverse consequences and the ’costing’ of each ‘bundle’ was not a simple matter, as it would involve a preliminary ranking of potential partial gains that, again, could not itself be taken on 'rational’ grounds. Fourth, Simon also noted that very often the same option can be efficient or inefficient depending on other, and changing, circumstances. Hence, it is often not possible for decision-makers to arrive at unambiguous and long-lasting conclusions about which alternative is superior, as the rational model requires (see Einhorn and Hogarth, 1986).
Numerous efforts to modify the rational model followed on the heels of criticisms such as these, all in the effort to preserve the idea of 'maximization’ in decision-making (Kruse et al., 1991: ch. l). Theories of 'fuzzy’ decision-making, for example, argued that even if costs and benefits associated with specific policy options could not be clearly stated or specified with great precision, probabilistic techniques could be used to illuminate the rouge of 'maximized’ outcomes, allowing at least an approximately rational choice to be made (Bellman and Zadeh, 1970; Whalen, 1987; Mendoza and Sprouse, 1989) . Other studies, mainly in the field of psychology, attempted to specify, on the basis of field experiments, exacfly what sorts of common biases decision-makers exhibited in dealing with the uncertainties described by Simon (see Slovic et at., 1977, 1985) . This is the case, for example, with prospect theory (see Kahneman and Tversky, 1979; Tversky and Kahneman, 1981, 1982, 1986; Haas, 2001), which postulated that humans ‘overweight losses relative to comparable gains, engage in risk-averse behaviour in choices but risk-acceptant behaviour in choices among losses, and respond to probabilities in a nonlinear manner’ (Levy, 1997: 33). This was done in the hope of allowing some specification of the cognitive limits of decision-making, thus allowing the development or ’second-best’ maximizing rational models that would take into account limitations of human behaviour in the face of uncertainty (see Yates and Zukowski, 1976; Suedfeld and Tetlock, 1992; Einhom, 1982).
Simon, however, concluded that public decisions ostensibly taken in accordance with the precepts and methods outlined by the rational model would never maximize benefits over costs, but would merely tend to satisfy whatever criteria decision-makers set for themselves in the instance in question. This 'satistycing’ criterion, as he put it, was a realistic one given the 'bounded rationality’ with which human beings are endowed and with which they must work when taking decisions (see March, 1978, 1994). Although he did not himself develop an alternative model of decision-making built on the notion of satisfycing (see Jones, 2001: ch. 3), his insights would be later taken up by Charles Lindblom, who would incorporate them into the best-known alternative to the rational model, the incremental model of decision-making.
The Incremental Model and Its Critics
Doubts about the practicality or even usefulness of the rational model led to efforts to develop a theory of pubic policy decision-making more closely approximating the actual behaviour of decision-makers in real-life situations. This fostered the emergence of the incremental model, which portrayed public policy decision-making as a political process characterized by bargaining and compromise among self-interested decision-makers (Braybrooke and Lindblom, 1963; Dahl and Lindblom, 1953; Lindblom, 1955). In this model, the decisions eventually made represent what is politically feasible rather than desirable, and what is possible rather than ‘maximal' in the sense of the term used by adherents of the rational model.
The credit for developing the incremental model of public decision- making is attributed to Yale University political scientist Charles Lindblom and his colleagues at other North American universities (Dahl and Lindblom, 1953; Lindblom, 1955, 1958, 1959). He took to heart the ideas of bounded rationality and satisfycing behaviour among decision-makers developed by Simon and, on the basis of his observations of actual decision-making processes in governments, outlined what he suggested were the common elements of the ‘strategies of decision’ actually followed by decision-makers. The model he put forward arranged these strategies into a ’mutually supporting set of simplifying and focusing stratagems’ and included the following elements:
a. Limitation of analysis to a few somewhat familiar policy alternatives ..differing only marginally from the status quo;
b. An intertwining of analysis of policy goals and other values with the empirical aspects of the problem (that is, no requirement that values be specified first with means subsequently found to promote them);
c. A greater analytical preoccupation with ills to be remedied than positive goals to be sought;
d. A sequence of trials, errors, and revised trials;
e. Analysis that explores only some, not all, of the important possible consequences of a considered alternative;
f. Fragmentation of analytical work to many (partisan) participants in policy making (each attending to their piece of the overall problem domain). (Lindblom, 1979: 517)
In Lindblom’s view, decision-makers both did and should develop policies through a process of making ‘successive limited comparisons’ with earlier decisions, those witth which they are familiar. As he put it in his oft-cited article on ’The Science of Muddling Through’, decision-makers work through a process of 'continually building out from the current situation, step-by-step and by small degrees’ (Lindblom, 1955: 81). Decisions thus arrived at are usually only marginally different from those that exist. In other words, the changes from the status quo in decision-making are incremental.
According to Lindblom, there are two reasons why decisions do not usually vary substantially from the status quo. First, since bargaining requires distribution of limited resources among various participants, it is easier to continue the existing pattern of distribution rather than try to impute values to radically new proposals. The benefits and costs of the present arrangements are known to the policy actors, unlike the uncertainties surrounding new arrangements, which make agreement on changes difficult to reach. The result is either continuation of the status quo or small changes from it. Second, the standard operating procedures that are the hallmark of bureaucracy tend to promote the continuation of existing practices. The methods by which bureaucrats identify options and the methods and criteria for choice are often laid out in advance, inhibiting innovation and perpetuating existing arrangements (Gortner et a1., 1987: 257).
Lindblom also argued that the rational model’s requirement of separation between ends and means was unworkable in practice not only due to the time, information, and cognitive constraints identified by Simon and others, but also because it assumed policy-makers could clearly separate means from ends in assessing policies and could then agree upon both. Lindblom argued that in most policy areas, ends are inseparable from means, and which goals are pursued often depends on whether or not viable means are available to accomplish them. The essence of incrementalism, Lindblom argued, was to try to systematize decision-making processes by stressing the need for political agreement and learn- ing by trial and error, rather than simply bumbling into random decisions (Lindblom and Cohen, 1979).
While the incremental model may be an accurate description of how public policy decisions are often made, and that, too, is debatable (see Berry, 1990; Jones et al., l9S7), critics round several faults with the implications of the line of thinking it suggests (see Weiss and Woodhouse, 1992). First, it was criticized severely for its lack of any kind of goal orientation. As Johri Forester (1984: 23) put it, incrementalism ‘would have us cross and recross intersections without knowing where we are going’. Second, the model was criticized for being inherently conservative, given its suspicion of large-scale change and innovation. Third, it was criticized for being undemocratic, to the extent it confined decision-making to bargaining within a select group of senior policy-makers (Gawthrop, 197l). Fourth, by discouraging systematic analysis and planning and undermining the need to search for promising new alternatives, it was said to promote short-sighted decisions that can have adverse consequences for society in the long run (Lustick, 1980). In addition to criticisms of the desirability of decisions made incrementally, the model was also criticized for its narrow analytic usefulness. Yehezkel Dror (1964), for example, noted that incrementalism can only work when there is a great deal of continuity in the nature of problems that policiy are intended to address and in the means available to address them, a continuity that does not always exist. Incrementalism is more characteristic of decision-making in a relatively stable environment, rather than in situations that are unusual, such as a crisis (Nice, 1987; Lustick, 1950).
Lindblom countered many of these criticisms in his own writings, stating that incrementalism was neither inherently conservative nor shortsighted, since the relative size and direction of increments were not predetermined but would emerge fron the deliberative bargaining process that characterized incremental policy-making (Lindblom, 1979: 517). And he also suggested that the incremental method, was neither inherently democratic nor undemocratic, but would simply follow the structure of representation present in different political systems and situations (Lindblom, 1968).
However, in responding to one major criticism—that incrementalism was better suited for or more likely to occur in some policy-making contexts than others—adherents of the incremental model had to accept that the nature of the decision-making process would Mary according to factors such as the number of decision-makers involved and whether or not they shared a consensus on the goals and objectives of policy-making (Bendor, 1995). This meant that the model was neither the ideal method of decision-making, as had been suggested by some adherents, nor, as Lindblom himself had alleged in some of his writings, the only possible method. Rather, it was only one of several possible types or styles of Early Efforts To Move Beyond Rationalism and Incrementalism
Translation - Indonesian Tahap pengambilan keputusan dari proses kebijakan merupakan salah satu tahap yang memunculkan beberapa maksud/intensi pernyataan formal atau informal dari pihak aktor publik yang berwenang untuk mengambil, atau menunda pengambilan, suatu tindakan (O'Sullivan dan Down, 2001). Sebenarnya melakukan tindakan tersebut tetap menjadi subjek dari tahap siklus kebijakan berikutnya, implementasi kebijakan, yang dibahas dalam Bab 8.
Gary Brewer dan Peter DeLeon (1983: 179) mencirikan tahap pengambilan keputusan dari proses kebijakan publik sebagai:
pilihan di antara alternatif kebijakan yang telah dihasilkan dan kemungkinan dampaknya pada masalah yang diperkirakan… Ini adalah tahap politik yang paling terbuka sejauh banyak solusi potensial untuk masalah tertentu entah bagaimana harus disaring dan tetapi satu atau beberapa dipilih dan disiapkan untuk digunakan. Jelas bahwa sebagian besar pilihan yang mungkin tidak akan terwujud dan diputuskan untuk tidak diambil tindakan tertentu adalah bagian dari pemilihan karena akhirnya ditetapkan arah yang terbaik.
Definisi ini mengemukakan beberapa poin penting tentang tahap pengambilan keputusan dalam siklus kebijakan. Pertama, pengambilan keputusan bukanlah tahap yang berdiri sendiri, juga tidak identik dengan keseluruhan proses pembuatan kebijakan publik. Sebaliknya, ini adalah tahap spesifik yang berakar kuat pada tahap sebelumnya dari siklus kebijakan. Ini melibatkan pemilihan di antara sejumlah kecil pilihan kebijakan alternatif, seperti yang diidentifikasi dalam proses perumusan kebijakan, untuk menyelesaikan masalah publik. Kedua, definisi ini menyoroti fakta bahwa berbagai jenis keputusan dapat dihasilkan dari proses pengambilan keputusan. Artinya, keputusan bisa menjadi 'positif' dalam arti bahwa mereka mengubah status quo dalam beberapa cara, atau bisa menjadi 'negatif' dalam arti bahwa mereka gagal melakukannya. Ketiga, definisi ini menggarisbawahi poin bahwa pembuatan keputusan kebijakan publik bukanlah latihan teknis tetapi berhubungan erat dengan proses politik. Ia mengakui bahwa keputusan kebijakan publik menciptakan 'pemenang' dan 'pecundang', bahkan jika keputusannya adalah untuk tidak melakukan apa-apa dan mempertahankan status quo.
Definisi Brewer dan DeLeon, tentu saja, tidak menjelaskan apa pun tentang aktor yang terlibat dalam proses ini, atau keinginan, kemungkinan arah, atau ruang lingkup pengambilan keputusan publik. Untuk mengatasi masalah ini, teori yang berbeda telah dikembangkan untuk menggambarkan bagaimana keputusan dibuat dalam pemerintahan serta untuk menentukan bagaimana keputusan harus dibuat. Sifat pembuat keputusan kebijakan publik, berbagai jenis keputusan yang mereka buat, dan pengembangan dan evolusi model pengambilan keputusan yang dirancang untuk membantu memahami hubungan antara keduanya dijelaskan di bawah ini.
AKTOR OTORITATIF DAN NON-OTORITATIF DALAM PROSES PENGAMBILAN KEPUTUSAN
Dengan pengecualian dari latihan yang biasanya jarang dilakukan dalam demokrasi langsung seperti referendum (Wagschal, 1997; Butler dan Ranney, 1994), jumlah aktor kebijakan yang relevan menurun secara substansial dengan kemajuan proses kebijakan publik ke tahap pengambilan keputusan. Dengan demikian, penetapan agenda melibatkan berbagai macam aktor negara dan masyarakat; setidaknya secara teoretis, hampir semua anggota alam semesta kebijakan dapat menjadi aktif dan terlibat dalam proses penetapan agenda. Pada tahap perumusan kebijakan, jumlah aktor masih berpotensi besar, namun dalam praktiknya cenderung hanya melibatkan aktor negara dan masyarakat yang tergabung dalam subsistem kebijakan tertentu.
Ketika tiba saatnya untuk memutuskan pilihan tertentu, bagaimanapun, kelompok aktor kebijakan yang relevan hampir selalu dibatasi pada kapasitas dan kewenangan untuk membuat keputusan publik yang mengikat. Dengan kata lain, tahap pengambilan keputusan kebijakan publik biasanya hanya melibatkan mereka yang menduduki jabatan formal di pemerintahan. Yang dikecualikan adalah hampir semua aktor non-negara, termasuk mereka yang berasal dari tingkat pemerintahan lain, baik di dalam negeri maupun internasional. Hanya politisi, hakim, dan pejabat pemerintah yang benar-benar diberi kewenangan untuk membuat keputusan otoritatif di bidang yang bersangkutan yang dapat berpartisipasi dengan 'suara' dan ‘pilih' pada tahap siklus kebijakan ini (Aberbach et al., 1981). * Ini adalah tidak untuk mengatakan bahwa aktor lain, termasuk yang non-negara serta mereka yang termasuk dalam pemerintah lain, tidak aktif pada tahap proses kebijakan ini. Para aktor ini tentu saja dapat dan melakukan, terlibat dalam berbagai jenis kegiatan 'lobi' yang bertujuan untuk membujuk, mendorong, dan kadang-kadang bahkan memaksa pemegang jabatan yang berwenang untuk mengadopsi pilihan yang mereka setujui. Namun, tidak seperti pemegang jabatan, aktor-aktor lain tersebut memiliki, paling-paling, 'suara' dalam proses pengambilan keputusan, tetapi mereka tidak memiliki 'pilih' itu sendiri (lihat Pal, l993b; Richardson et at., 1978; Sarpkaya, 1988).
Ini juga tidak berarti bahwa para pembuat keputusan, mengingat kedudukan mereka di kantor strategis, dapat mengadopsi kebijakan apa pun yang mereka inginkan. Seperti yang telah dibahas di bab-bab sebelumnya, derajat kebebasan yang dinikmati oleh setiap pembuat keputusan sebenarnya dibatasi oleh sejumlah aturan yang mengatur kantor politik dan administrasi dan membatasi tindakan masing-masing pemegang jabatan. Seperti yang telah kita lihat, aturan ini berkisar dari konstitusi negara hingga mandat khusus yang diberikan kepada pengambil keputusan individu seperti hakim dan pegawai negeri oleh berbagai undang-undang dan regulasi (Markoff, 197F; Page, 1985a).
Seperti yang telah dibahas di Bab 3, di tingkat makro, negara yang berbeda memiliki pengaturan konstitusional yang berbeda dan perangkat aturan yang berbeda yang mengatur struktur lembaga pemerintah dan perilaku pejabat. Beberapa sistem politik memusatkan otoritas pengambilan keputusan pada eksekutif dan birokrasi terpilih, sementara yang lain mengizinkan legislatif dan yudikatif untuk memainkan peran yang lebih besar. Sistem parlementer cenderung termasuk dalam kategori pertama dan sistem presidensial pada kategori kedua. Dengan demikian, di Australia, Inggris, dan Kanada serta negara demokrasi parlementer lainnya, kabinet dan birokrasi sering kali hanya bertanggung jawab untuk membuat banyak keputusan kebijakan. Mereka kadang-kadang mungkin memiliki keputusan yang dipaksakan kepada mereka oleh badan legislatif dalam situasi ketika pemerintah tidak menikmati mayoritas parlemen, atau oleh badan peradilan dalam perannya sebagai penafsir konstitusi, tetapi ini bukan kejadian rutin. Di Amerika Serikat dan sistem presidensial lainnya, meskipun kewenangan untuk membuat sebagian besar keputusan kebijakan ada di tangan eksekutif (dan kabinet serta birokrasi yang bertindak atas nama Presiden atau Gubernur), mereka yang memerlukan persetujuan legislatif sering kali melibatkan negosiasi intensif dengan anggota legislatif, sementara beberapa diubah atau dibatalkan secara teratur oleh pengadilan atas dasar konstitusional atau lainnya (Weaver dan Rockman; 1993b).
Di tingkat mikro, berbagai aturan biasanya mengatur tidak hanya keputusan mana yang dapat dibuat oleh lembaga atau pejabat pemerintah mana, tetapi juga prosedur yang harus diikuti dalam setiap kasus. Seperti yang dicatat oleh Allison dan Halperin, dari waktu ke waktu aturan dan prosedur operasi seperti itu sering kali menyediakan 'saluran tindakan' bagi para pembuat keputusan — serangkaian prosedur operasi standar yang diregulasi untuk menghasilkan jenis keputusan tertentu (Allison dan Halperin, 1972). Aturan dan prosedur operasi standar ini membantu menjelaskan mengapa begitu banyak pengambilan keputusan dalam pemerintahan bersifat rutin dan berulang. Namun demikian, sementara mereka membatasi kebebasan yang tersedia bagi para pembuat keputusan, terutama mereka yang berada di posisi administratif atau yudisial, kebijaksanaan yang cukup besar selalu bersama para pembuat keputusan individu untuk sampai pada penilaian mereka sendiri tentang tindakan 'terbaik' untuk diikuti dalam keadaan tertentu. Karena pembuat keputusan sendiri sangat bervariasi dalam hal latar belakang, pengetahuan, dan kecenderungan yang mempengaruhi bagaimana mereka menginterpretasikan masalah dan solusi untuk itu (Huitt, 1968), pembuat keputusan berbeda yang beroperasi di lingkungan kelembagaan yang sama dapat merespon secara berbeda ketika berhadapan dengan masalah yang sama atau serupa. Oleh karena itu, meskipun dengan prosedur operasi standar pada tempatnya, proses apa yang diikuti dan keputusan mana yang dianggap 'terbaik' bervariasi.
JENIS PILIHAN: NEGATIF, POSITIF, DAN NON-KEPUTUSAN
Terlepas dari siapa yang membuat keputusan, apakah sekelompok legislator yang relatif besar dalam latar politik partisan atau satu pegawai negeri dalam lingkungan birokrasi yang lebih tertutup, hanya secara relatif beberapa jenis keputusan umum yang dapat muncul dari proses ini. Artinya, meskipun substansi sebenarnya dari keputusan individu dapat sangat bervariasi, keputusan ini dapat melanggengkan status quo kebijakan atau mengubahnya.
Keputusan 'positif' tradisional yang mengubah status quo adalah subjek dari sebagian besar literatur pengambilan keputusan dan sebagian besar diskusi dalam bab ini. Namun, penting untuk dicatat sejak awal bahwa jenis keputusan lain menjunjung status quo. Di sini kita dapat membedakan antara keputusan 'negatif', di mana keputusan sadar diambil untuk mempertahankan status quo, dan apa yang terkadang disebut 'non-keputusan', dibahas dalam Bab 5, di mana opsi untuk menyimpang dari status quo secara sistematis dikecualikan dari pertimbangan (lihat Zelditch et al., 1983; RA Smith, 1979).
Non-keputusan telah menjadi subjek dari banyak pertanyaan dan studi (lihat Bachrach dan Baratz, 1962, 1970: bab 3; Debnam, 197S; Bachrach dan Baratz, 1975; Zelditch dan Ford, 1994; Spranca et al., 1991). Walaupun sangat sedikit penelitian tentang keputusan negatif, tetapi tetap ada. Hal ini sebagian karena kesulitan yang terkait dengan mengidentifikasi contoh di mana pilihan kebijakan untuk mengubah status quo secara eksplisit ditolak demi pemeliharaannya (lihat Howlett, 1986). Namun demikian, unsur-unsur keputusan ini dapat dilihat dari pemeriksaan bagaimana mereka mempengaruhi jalannya siklus kebijakan. Artinya, keputusan negatif adalah contoh siklus kebijakan yang terkurung. Berbeda dengan situasi non-keputusan, di mana pilihan tertentu disaring pada tahap penetapan agenda atau perumusan kebijakan dan bahkan mungkin tidak pernah masuk ke dalam pertimbangan kebijakan, dengan pengambilan keputusan yang negatif, penetapan agenda dan perumusan kebijakan memang terjadi dan program alternatif tindakan kepada mereka yang ada saat ini diajukan kepada pembuat keputusan yang berwenang. Namun, tidak seperti situasi dengan keputusan positif, proses kebijakan tidak berpindah ke tahap implementasi kebijakan. Dengan keputusan negatif, siklus kebijakan dimulai, bergerak melalui penetapan agenda dan perumusan kebijakan, tetapi tidak melewati tahap pengambilan keputusan, di mana keputusan untuk mempertahankan status quo dibuat (van der Eijk dan Kok, 1975).
MODEL LINGKARAN-KEPUTUSAN KEBIJAKAN PUBLIK
Apakah keputusan kebijakan publik itu negatif atau positif, itu melibatkan pengembangan dan ekspresi pernyataan intensi dari pihak pembuat keputusan yang berwenang untuk melakukan beberapa tindakan atau tidak mengambil tindakan. Proses yang melaluinya keputusan ini muncul, tentu saja, sangat menarik bagi mahasiswa studi pemerintahan, serta manajemen sektor swasta, psikologi, dan banyak bidang studi lainnya. Berikut, kami beralih ke gambaran umum model yang dikembangkan di bidang ini untuk membantu menjelaskan, membuat konsep, dan menganalisis proses pengambilan keputusan baik dalam situasi sederhana maupun kompleks. Kami akan menjelaskan elemen-elemen model ini dan membahas keberhasilan dan kegagalannya dalam menangani proses pengambilan keputusan di pemerintah. Meskipun terdapat banyak model yang berbeda dalam literatur besar tentang subjek di bidang yang beragam ini, kita akan melihat bahwa mereka semua menyarankan bahwa terdapat variasi gaya pengambilan keputusan yang berbeda, dan kemungkinan salah satunya yang diikuti dapat diketahui dengan beberapa kepastian dengan memeriksa sifat pelaku yang terlibat dalam proses pengambilan keputusan dan kendala di mana mereka beroperasi.
Model Awal: Rasionalisme dan Inkrementalisme
Tahap pengambilan keputusan dari siklus kebijakan mendapat banyak perhatian pada tahun-tahun awal perkembangan ilmu kebijakan, ketika analis banyak meminjam dari model dan studi pengambilan keputusan dalam organisasi kompleks yang dikembangkan oleh mahasiswa studi administrasi publik dan bisnis organisasi.
Pada pertengahan 1960-an, diskusi tentang pengambilan keputusan kebijakan publik telah mengeras menjadi dua model yang konon tidak kompatibel, salah satunya — model rasional — yang menegaskan bahwa pengambilan keputusan kebijakan publik merupakan pencarian untuk memaksimalkan solusi untuk masalah kompleks di mana informasi kebijakan-relevan dikumpulkan dan kemudian difokuskan secara ilmiah pada penilaian pilihan kebijakan. Model lain — sering disebut model inkremental — menggambarkan pengambilan keputusan kebijakan publik sebagai aktivitas yang kurang teknis dan lebih politis, di mana analisis memainkan peran yang jauh lebih kecil dalam menentukan hasil daripada tawar-menawar dan bentuk-bentuk interaksi dan negosiasi lainnya antara kunci pembuat-keputusan (lihat Mossberger, 2000: bab 2). Posisi arus utama di sebagian besar periode ini adalah bahwa sementara model 'rasional' lebih disukai untuk menunjukkan bagaimana keputusan harus diambil, model ' inkremental' paling tepat menggambarkan praktik pengambilan-keputusan yang sebenarnya di pemerintahan (Dror, 1968; Etzioni) 1967; Howard, 1971).
Namun, pada pertengahan 1970-an tampak jelas bagi banyak pengamat bahwa tidak ada model - secara akurat - mewakili semua contoh pengambilan-keputusan dan bahwa peluang pengambilan-keputusan yang berbeda menampilkan metode dan gaya pengambilan keputusan yang berbeda; dan bahwa kisaran gaya pengambilan keputusan bervariasi di luar dua 'tipe ideal' yang diwakili oleh model rasional dan inkremental (Smith dan May, 1980; Allison, 196S, 1971). Hal ini menyebabkan upaya untuk mengembangkan model alternatif pengambilan keputusan dalam organisasi yang kompleks. Beberapa berusaha untuk menyatukan model rasional dan inkremental. Lainnya — termasuk apa yang disebut model pengambilan keputusan 'tong sampah' — berfokus pada elemen irasional dari perilaku organisasi untuk sampai pada jalur ketiga di luar rasionalisme dan inkrementalisme (Cohen et al., 1972; March dan Olsen, 1979a ). Baru-baru ini telah dilakukan upaya untuk melampaui perdebatan antara rasionalis, irasionalis, dan inkrementalis dan mengembangkan pemahaman yang lebih bernuansa tentang proses kompleks yang terkait dengan pengambilan keputusan kebijakan publik.
Model Rasional dan Kritiknya
Pertama kali dikembangkan di bidang analisis ekonomi, dan terutama dalam analisis pilihan produsen dan konsumen, teori pengambilan keputusan 'rasional' mendalilkan bahwa dalam mengembangkan dan mengekspresikan preferensi untuk satu tindakan di atas yang lain, pembuat keputusan akan berusaha untuk memperkirakan dalam praktik strategi yang, dalam teori, akan memaksimalkan hasil yang diharapkan dari pilihan yang mereka bisa buat (Edwards, 1954). Pengambilan-keputusan di arena kebijakan publik dilihat seperti proses di pasar di mana pembeli dan penjual berusaha untuk memaksimalkan 'utilitas' dari sumber daya mereka yang terbatas.
Model ideal pengambilan keputusan rasional, yang diharapkan diikuti oleh para pembuat-keputusan sedekat mungkin dalam semua keadaan, adalah model di mana mereka akan melakukan serangkaian kegiatan berurutan sebagai berikut:
1. Tujuan untuk memecahkan masalah ditetapkan.
2. Semua strategi alternatif untuk mencapai tujuan dieksplorasi dan didaftar.
3. Semua konsekuensi signifikan dari setiap strategi alternatif diprediksi dan kemungkinan konsekuensi tersebut terjadi diperkirakan.
4. Terakhir, pemilihan strategi yang paling mendekati pemecahan masalah atau pemecahan dengan biaya paling sedikit. (Carley, 1980: 11)
Model rasional adalah 'rasional' dalam arti bahwa ia menetapkan prosedur pengambilan keputusan yang, dalam teori, akan mengarah pada pilihan cara yang paling efisien untuk mencapai tujuan kebijakan. Berakar pada rasionalisme dan positivisme Pencerahan, aliran pemikiran yang berusaha mengembangkan pengetahuan ilmiah yang terpisah untuk meningkatkan kondisi manusia (Jennings, 1987; Torgerson, 1986), model ini mengasumsikan bahwa hasil maksimal dapat dicapai melalui pengumpulan informasi relevan yang alternatif 'terbaik' untuk diidentifikasi dan dipilih (Weiss, 1977b). Pengambil-keputusan diasumsikan beroperasi sebagai teknisi atau manajer bisnis, yang mengumpulkan dan menganalisis informasi yang memungkinkan bagi mereka untuk mengadopsi cara yang paling efektif atau efisien dalam menyelesaikan masalah yang mereka hadapi. Supaya 'netral', pendekatan teknis untuk pemecahan masalah, pendekatan ini juga dikenal sebagai 'ilmiah', 'teknik', atau 'manajerialis' secara alami (Elster, 1991: 115).
Upaya awal untuk membangun ilmu perilaku organisasi dan bisnis dan administrasi publik semuanya menampilkan upaya untuk mempromosikan peningkatan penerapan dan penggunaan model-rasional dalam pengambilan keputusan. Elemen model dapat ditemukan dalam karya siswa awal administrasi publik seperti Henri Fayol di Prancis dan Luther Gulick dan Lyndal Urwick di Inggris dan Amerika Serikat. Berdasarkan wawasan yang diperoleh Fayol (1949) dari studinya tentang industri batu bara Prancis pada pergantian abad, pada tahun 1930-an Gulick dan Urwick, misalnya, mempromosikan apa yang mereka sebut model manajemen 'POSDCoRB' di mana mereka mendesak organisasi untuk memaksimalkan kinerja mereka dengan secara sistematis merencanakan, mengorganisir, mengatur staf, mengarahkan, mengkoordinasikan, melaporkan, dan menganggarkan kegiatan mereka (Gulick, 1937). 'Mengarahkan' tindakan tertentu, untuk Gulick dan Urwick dan ahli teori manajemen yang mengikuti jejak mereka, sama dengan menimbang manfaat dari keputusan apa pun terhadap biaya yang diharapkan dan sampai pada 'aliran stabil' keputusan yang diperlukan bagi organisasi untuk berfungsi (lihat, misalnya, Kepner dan Tregoe, 1965).
Idealnya, proses akan melibatkan biaya dan manfaat yang dikaitkan ke setiap pilihan, dibandingkan ini dengan berbagai pilihan yang sangat berbeda, dan memperkirakan kemungkinan kegagalan dan keberhasilan untuk setiap opsi (Edwards, 1954; Maret, 1994). Hal tersebut diakui sejak awal, bagaimanapun, tidak selalu mungkin untuk mencapai rasionalitas 'penuh' dalam praktik. Ini karena meskipun pembuat keputusan ingin mengadopsi keputusan yang maksimal, hal itu mungkin tidak dapat dilakukan karena keterbatasan informasi dan waktu. Namun, bagi banyak analis, hal ini tidak dianggap sebagai masalah terminal atau tidak dapat diatasi. Sebaliknya, mereka hanya mengenali kesulitan yang mungkin ada dalam menerjemahkan teori pengambilan keputusan ke dalam praktik pengambilan keputusan, yang berarti bahwa keputusan yang dihasilkan mungkin tidak sepenuhnya rasional atau bukti-kesalahan, tetapi biasanya akan cukup dekat untuk mendekati rasionalitas 'sempurna'.
Beberapa analis, bagaimanapun, mengklaim bahwa batasan pada rasionalitas ini memiliki implikasi yang jauh lebih serius bagi teori dan praktik pengambilan-keputusan. Mungkin kritikus yang paling terkenal dari model rasional adalah mendiang ilmuwan perilaku Amerika Herben Simon, satu-satunya mahasiswa administrasi publik yang pernah memenangkan Hadiah Nobel. Simon dan yang lainnya berpendapat bahwa batasan rasionalitas yang dicatat sebelumnya bukan hanya 'penyimpangan' yang dapat diatasi dengan analisis yang lebih cermat, atau yang hanya akan muncul dalam keadaan luar biasa. Sebaliknya, kekurangan ini tidak mungkin untuk dihindari dan cukup serius untuk merusak sepenuhnya semua gagasan rasionalitas 'murni' dan maksimalisasi hasil yang terkandung dalam model rasional awal.
Simon, khususnya, berargumen dalam serangkaian buku dan artikel di tahun 1950-an bahwa beberapa rintangan khusus mencegah pembuat keputusan untuk mencapai rasionalitas 'murni' dalam keputusan mereka (Simon, 19S5, 1957b). Pertama, dia mencatat bahwa bentuk pengambilan keputusan ini akan menghasilkan hasil yang maksimal hanya jika semua kemungkinan alternatif dan biaya dari setiap alternatif dinilai sebelum keputusan dibuat. Namun, ia mencatat bahwa ada batasan kognitif pada kemampuan pembuat keputusan untuk mempertimbangkan kemungkinan pilihan yang hampir tak terbatas, memaksa mereka untuk mempertimbangkan secara selektif hanya sejumlah alternatif yang mereka anggap mungkin, atau bisa, atau layak. Simon mencatat bahwa pilihan pra-keputusan seperti itu kemungkinan besar akan dibuat atas dasar ideologis, profesional, budaya, atau alasan serupa lainnya, jika tidak secara acak, tanpa merujuk pada implikasinya terhadap efisiensi, dengan demikian sangat merusak klaim rasionalitas pemilihan berikutnya tindakan dari antara pilihan yang tersisa (lihat Femandes dan Simon, 1999).
Kedua, Simon mencatat bahwa model rasional juga mengasumsikan bahwa para pembuat keputusan dapat mengetahui konsekuensi dari setiap keputusan sebelumnya, yang jarang terjadi pada kenyataannya. Sekali lagi, tanpa dapat memprediksi masa depan, akan menjadi tidak mungkin untuk menilai secara objektif biaya dan manfaat dari berbagai pilihan seperti yang dipersyaratkan oleh model rasional. Ketiga, Simon mencatat bahwa setiap pilihan kebijakan memerlukan sekumpulan konsekuensi yang menguntungkan dan merugikan dan 'penetapan biaya' dari setiap 'berkasl' bukanlah masalah sederhana, karena akan melibatkan peringkat awal potensi keuntungan parsial yang, sekali lagi, tidak dapat diambil atas dasar 'rasional'. Keempat, Simon juga mencatat bahwa seringkali pilihan yang sama dapat menjadi efisien atau tidak efisien tergantung pada keadaan lain, dan berubah. Oleh karena itu, seringkali tidak mungkin bagi pembuat keputusan untuk sampai pada kesimpulan yang tidak ambigu dan tahan lama tentang alternatif mana yang lebih unggul, seperti yang dibutuhkan oleh model rasional (lihat Einhorn dan Hogarth, 1986).
Berbagai upaya untuk memodifikasi model rasional mengikuti kritik seperti ini, semua dalam upaya untuk melestarikan gagasan 'maksimalisasi' dalam pengambilan keputusan (Kruse et al., 1991: ch. L). Teori pengambilan keputusan yang 'kabur', misalnya, menyatakan bahwa meskipun biaya dan manfaat yang terkait dengan pilihan kebijakan tertentu tidak dapat dinyatakan dengan jelas atau ditentukan dengan presisi tinggi, teknik probabilistik dapat digunakan untuk menjelaskan hasil yang 'dimaksimalkan', memungkinkan setidaknya pilihan yang kira-kira rasional dibuat (Bellman dan Zadeh, 1970; Whalen, 1987; Mendoza dan Sprouse, 1989). Studi lain, terutama di bidang psikologi, berusaha untuk menentukan, berdasarkan eksperimen lapangan, secara tepat jenis bias umum apa yang ditunjukkan oleh pembuat keputusan dalam menangani ketidakpastian yang dijelaskan oleh Simon (lihat Slovic et at., 1977, 1985). Ini adalah kasus, misalnya, dengan teori prospek (lihat Kahneman dan Tversky, 1979; Tversky dan Kahneman, 1981, 1982, 1986; Haas, 2001), yang mendalilkan bahwa kerugian kelebihan berat badan manusia relatif terhadap keuntungan yang sebanding, terlibat dalam risiko-menolak perilaku dalam pilihan tetapi risiko-menerima perilaku dalam pilihan di antara kerugian, dan menanggapi probabilitas secara nonlinier '(Levy, 1997: 33). Ini dilakukan dengan harapan memungkinkan beberapa spesifikasi batas kognitif pengambilan keputusan, sehingga memungkinkan pengembangan atau model rasional memaksimalkan 'terbaik kedua' yang akan memperhitungkan batasan perilaku manusia dalam menghadapi ketidakpastian (lihat Yates dan Zukowski, 1976; Suedfeld dan Tetlock, 1992; Einhom, 1982).
Simon, bagaimanapun, menyimpulkan bahwa keputusan publik yang seolah-olah diambil sesuai dengan ajaran dan metode yang diuraikan oleh model rasional tidak akan pernah memaksimalkan manfaat daripada biaya, tetapi hanya akan cenderung memenuhi kriteria apa pun yang ditetapkan oleh pembuat keputusan untuk diri mereka sendiri dalam contoh yang dimaksud. Kriteria ' memuaskan' ini, seperti yang dia katakan, adalah salah satu yang realistis mengingat 'rasionalitas terbatas' dengan mana manusia diberkahi dan dengan itu mereka harus bekerja ketika mengambil keputusan (lihat Maret 1978, 1994). Meskipun dia sendiri tidak mengembangkan model alternatif pengambilan keputusan yang dibangun di atas gagasan kepuasan (lihat Jones, 2001: bab 3), wawasannya kemudian diambil oleh Charles Lindblom, yang akan memasukkannya ke dalam alternatif untuk model rasional yang paling terkenal, model inkremental pengambilan keputusan.
Model Inkremental dan Kritiknya
Keraguan tentang kepraktisan atau bahkan kegunaan model rasional menyebabkan upaya untuk mengembangkan teori pengambilan keputusan kebijakan publik yang lebih mendekati perilaku sebenarnya dari para pengambil keputusan dalam situasi kehidupan nyata. Hal ini mendorong munculnya model inkremental, yang menggambarkan pengambilan keputusan kebijakan publik sebagai proses politik yang dicirikan dengan tawar-menawar dan kompromi di antara para pembuat keputusan yang mementingkan diri sendiri (Braybrooke dan Lindblom, 1963; Dahl dan Lindblom, 1953; Lindblom, 1955). Dalam model ini, keputusan yang akhirnya dibuat mewakili apa yang secara politis memungkinkan daripada diinginkan, dan apa yang mungkin daripada 'maksimal' dalam arti istilah yang digunakan oleh penganut model rasional.
Penghargaan untuk mengembangkan model inkremental dari pengambilan keputusan publik diberikan kepada ilmuwan politik Universitas Yale Charles Lindblom dan rekan-rekannya di universitas Amerika Utara lainnya (Dahl dan Lindblom, 1953; Lindblom, 1955, 1958, 1959). Dia mencamkan ide-ide rasionalitas terbatas dan perilaku memuaskan di antara para pembuat keputusan yang dikembangkan oleh Simon dan, berdasarkan pengamatannya terhadap proses pengambilan keputusan aktual di pemerintahan, menguraikan apa yang dia sarankan sebagai elemen umum dari 'strategi keputusan 'sebenarnya diikuti oleh pembuat keputusan. Model yang ia kemukakan mengatur strategi ini menjadi 'serangkaian strategi penyederhanaan dan pemfokusan yang saling mendukung dan mencakup elemen-elemen berikut:
a. Batasan analisis pada beberapa alternatif kebijakan yang sudah dikenal .. hanya sedikit berbeda dari status quo;
b. Sebuah keterkaitan antara analisis tujuan kebijakan dan nilai-nilai lain dengan aspek empiris dari masalah (yaitu, tidak ada persyaratan bahwa nilai ditentukan terlebih dahulu dengan cara yang kemudian ditemukan untuk mempromosikannya);
c. Keasyikan analitis yang lebih besar dengan penyakit yang harus diperbaiki daripada tujuan positif yang harus dicari;
d. Urutan uji coba, kesalahan, dan uji coba yang direvisi;
e. Analisis yang mengeksplorasi hanya beberapa, tidak semua, dari kemungkinan konsekuensi penting dari alternatif yang dipertimbangkan;
f. Fragmentasi pekerjaan analitis ke banyak peserta (partisan) dalam pembuatan kebijakan (masing-masing memperhatikan bagian mereka dari keseluruhan wilayah masalah). (Lindblom, 1979: 517)
Dalam pandangan Lindblom, pembuat keputusan baik melakukan dan harus mengembangkan kebijakan melalui proses membuat 'perbandingan terbatas berturut-turut' dengan keputusan sebelumnya, yang mereka kenal. Seperti yang dia tulis dalam artikelnya yang sering dikutip di 'The Science of Muddling Through', pembuat keputusan bekerja melalui proses 'terus membangun dari situasi saat ini, selangkah demi selangkah dan dengan derajat kecil' (Lindblom, 1955 : 81). Keputusan yang diambil biasanya hanya sedikit berbeda dari yang ada. Dengan kata lain, perubahan dari status quo dalam pengambilan keputusan bersifat incremental.
Menurut Lindblom, ada dua alasan mengapa keputusan biasanya tidak berbeda secara substansial dari status quo. Pertama, karena tawar-menawar memerlukan distribusi sumber daya yang terbatas di antara berbagai peserta, lebih mudah untuk melanjutkan pola distribusi yang ada daripada mencoba memasukkan nilai ke proposal baru yang radikal. Manfaat dan biaya dari pengaturan saat ini diketahui oleh para pelaku kebijakan, tidak seperti ketidakpastian seputar pengaturan baru, yang membuat kesepakatan tentang perubahan sulit dicapai. Hasilnya adalah kelanjutan dari status quo atau perubahan kecil darinya. Kedua, prosedur operasi standar yang menjadi ciri khas birokrasi cenderung mendorong keberlangsungan praktik yang ada. Metode yang digunakan birokrat untuk mengidentifikasi opsi dan metode serta kriteria pilihan sering kali dibuat sebelumnya, menghambat inovasi dan melestarikan pengaturan yang ada (Gortner et a1., 1987: 257).
Lindblom juga berpendapat bahwa persyaratan model rasional tentang pemisahan antara tujuan dan sarana tidak dapat diterapkan dalam praktik tidak hanya karena kendala waktu, informasi, dan kognitif yang diidentifikasi oleh Simon dan lainnya, tetapi juga karena diasumsikan bahwa pembuat kebijakan dapat dengan jelas memisahkan cara dari tujuan. dalam menilai kebijakan dan kemudian bisa menyepakati keduanya. Lindblom berpendapat bahwa di sebagian besar bidang kebijakan, tujuan akhir tidak dapat dipisahkan dari sarana, dan tujuan mana yang dikejar sering bergantung pada apakah sarana yang layak tersedia untuk mencapainya atau tidak. Inti dari inkrementalisme, menurut Lindblom, adalah untuk mencoba mensistematisasikan proses pengambilan keputusan dengan menekankan perlunya kesepakatan politik dan belajar melalui percobaan and kesalahan, daripada hanya membuat keputusan acak (Lindblom dan Cohen, 1979).
Sementara model inkremental mungkin merupakan deskripsi yang akurat tentang bagaimana keputusan kebijakan publik sering dibuat, dan itu juga dapat diperdebatkan (lihat Berry, 1990; Jones et al., L9S7), para kritikus menggarisbawahi beberapa kesalahan dengan implikasi garis berpikir yang disarankan (lihat Weiss dan Woodhouse, 1992). Pertama, ia dikritik keras karena kurangnya orientasi tujuan apa pun. Seperti yang dikatakan oleh Johri Forester (1984: 23), inkrementalisme 'akan membuat kita menyeberang dan melintasi lagi persimpangan tanpa mengetahui ke mana kita akan pergi'. Kedua, model tersebut dikritik karena secara inheren konservatif, mengingat kecurigaannya terhadap perubahan dan inovasi skala besar. Ketiga, ia dikritik karena tidak demokratis, sejauh ia membatasi pengambilan keputusan untuk tawar-menawar dalam kelompok pembuat kebijakan senior terpilih (Gawthrop, 197l). Keempat, dengan mencegah analisis sistematis dan perencanaan dan merongrong kebutuhan untuk mencari alternatif baru yang menjanjikan, dikatakan untuk mempromosikan keputusan yang berpandangan jauh ke depan yang dapat memiliki konsekuensi buruk bagi masyarakat dalam jangka panjang (Lustick, 1980). Selain kritik terhadap keinginan keputusan yang dibuat secara bertahap, model tersebut juga dikritik karena kegunaan analitiknya yang sempit. Yehezkel Dror (1964), misalnya, mencatat bahwa inkrementalisme hanya dapat bekerja bila ada banyak kontinuitas dalam sifat masalah yang ingin ditangani oleh kebijakan dan dalam sarana yang tersedia untuk mengatasinya, kontinuitas yang tidak selalu ada. Inkrementalisme lebih merupakan karakteristik pengambilan keputusan dalam lingkungan yang relatif stabil, daripada dalam situasi yang tidak biasa, seperti krisis (Nice, 1987; Lustick, 1950).
Lindblom membalas banyak dari kritik tersebut dalam tulisannya sendiri, menyatakan bahwa inkrementalisme tidak secara inheren konservatif atau berpandangan sempit, karena ukuran relatif dan arah kenaikan tidak ditentukan sebelumnya tetapi akan muncul dari proses tawar-menawar yang disengaja yang menandai pembuatan kebijakan inkremetal (Lindblom, 1979 : 517). Dan dia juga menyarankan bahwa metode inkremental, tidak secara inheren demokratis atau tidak demokratis, tetapi hanya akan mengikuti struktur representasi yang ada dalam sistem dan situasi politik yang berbeda (Lindblom, 1968).
Namun, dalam menanggapi satu kritik utama — bahwa inkrementalisme lebih cocok atau lebih mungkin terjadi dalam beberapa konteks pembuatan kebijakan daripada yang lain — penganut model inkremental harus menerima bahwa sifat proses pengambilan keputusan menurut Mary faktor-faktor seperti jumlah pengambil keputusan yang terlibat dan apakah mereka memiliki kesepakatan yang sama tentang tujuan dan sasaran pembuatan kebijakan atau tidak (Bendor, 1995). Ini berarti bahwa model tersebut bukanlah metode pengambilan keputusan yang ideal, seperti yang telah dikemukakan oleh beberapa penganut, atau, seperti yang dituduhkan oleh Lindblom sendiri dalam beberapa tulisannya, satu-satunya metode yang mungkin. Sebaliknya, itu hanya salah satu dari beberapa jenis atau gaya yang mungkin dari Upaya Awal Untuk Melampaui Rasionalisme dan Inkrementalisme.
Expertise 
Portfolio